Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 15.12.2010 № Р-524/2010 "О действии нормативного правового акта во времени при прекращении делегированных полномочий на его принятие (издание)"

Зарегистрировано в НРПА РБ 22 декабря 2010 г. N 6/956

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего - Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

с участием представителей:

Комитета государственного контроля Республики Беларусь - Герасимова В.Н., начальника главного экспертно-правового управления Комитета государственного контроля Республики Беларусь;

Министерства финансов Республики Беларусь - Морозовой И.Ч., начальника юридического управления Министерства финансов Республики Беларусь;

Министерства экономики Республики Беларусь - Хлабордова В.А., начальника юридического управления Министерства экономики Республики Беларусь;

Министерства юстиции Республики Беларусь - Билейчика А.В., первого заместителя Министра юстиции Республики Беларусь,

на основании части восьмой статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей

в порядке реализации права на внесение Президенту Республики Беларусь, в палаты Национального собрания Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, другие государственные органы в соответствии с их компетенцией предложений о необходимости внесения в акты законодательства изменений и (или) дополнений

рассмотрел в судебном заседании вопрос о действии нормативного правового акта во времени при прекращении делегированных полномочий на его принятие (издание).

Поводом для рассмотрения вопроса явилось обращение Комитета государственного контроля Республики Беларусь. В обращении указано, что в ходе проведения работниками данного Комитета проверочных мероприятий установлены факты нарушения требований Основных положений по составу затрат, включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), утвержденных постановлением Министерства экономики Республики Беларусь, Министерства финансов Республики Беларусь и Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 30 октября 2008 г. N 210/161/151. Полномочия на принятие этого постановления были делегированы указанным органам постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23 июля 2001 г. N 1081 "О составе затрат, включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг)" (далее - постановление N 1081), а Совету Министров, в свою очередь, аналогичные полномочия делегированы Указом Президента Республики Беларусь от 5 февраля 1997 г. N 132 "О расширении полномочий Совета Министров Республики Беларусь" (далее - Указ N 132).

В обращении также отмечено, что Указ N 132 признан утратившим силу Указом Президента Республики Беларусь от 23 сентября 2010 г. N 484 "О признании утратившим силу Указа Президента Республики Беларусь от 5 февраля 1997 г. N 132". В связи с тем, что уполномоченные государственные органы утратили право на принятие вышеназванных Основных положений, при установлении факта нарушения формирования цены с нарушением требований о формировании себестоимости, предусмотренных в Основных положениях по составу затрат, включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), возникает вопрос о правомерности вменения указанного нарушения в вину соответствующим должностным лицам. По мнению Комитета государственного контроля, применение мер административной ответственности в данной ситуации обоснованно, поскольку Законом Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" не предусматривается одновременная отмена или признание утратившим силу нормативного правового акта, изданного на основании делегированных полномочий, в случае признания утратившим силу акта, которым вышеуказанные полномочия были предоставлены.

Таким образом, в процессе правоприменения обнаруживается неопределенность в вопросе о том, действует ли нормативный правовой акт, изданный государственным органом на основании делегированных ему на принятие (издание) такого акта полномочий, при прекращении этих полномочий.

Проанализировав нормы Конституции Республики Беларусь (далее - Конституция), Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", признанных утратившими силу Указа N 132 и постановления N 1081, иных актов законодательства Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил следующее.

1. В соответствии с частью первой статьи 7 Конституции в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права. Из конституционно-правового смысла данной нормы следует, что в нормотворческой деятельности должен соблюдаться принцип правовой определенности, который предполагает ясность, точность, непротиворечивость, логическую согласованность правовых норм.

В силу статьи 5 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" нормативные правовые акты приводятся в единую систему путем их взаимного согласования, а в соответствии со статьей 7 этого же Закона нормотворческая деятельность осуществляется в том числе на принципах конституционности, соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов, системности и комплексности правового регулирования общественных отношений.

2. В соответствии со статьей 55 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" нормотворческий орган (должностное лицо) вправе делегировать часть своих нормотворческих полномочий иным нормотворческим органам (должностным лицам), если это не противоречит Конституции и иным законодательным актам Республики Беларусь. В нормативном правовом акте о делегировании полномочий указывается, какому государственному органу (должностному лицу) и на какой срок делегируется полномочие, а также определяются иные условия, в том числе устанавливающие пределы реализации делегированного полномочия. Государственный орган (должностное лицо), принимая (издавая) нормативный правовой акт в порядке реализации делегированных полномочий, обязан ссылаться на нормативный правовой акт, которым ему делегированы соответствующие полномочия.

Согласно пункту 5 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. N 359 "О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности", не допускается принятие (издание) актов государственными органами (организациями) и должностными лицами, не имеющими полномочий на принятие (издание) актов в соответствии с Законом "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", если иное не установлено законодательными актами.

В пункте 35 указанных Правил закрепляется, что нормотворческий орган (должностное лицо) делегирует часть своих нормотворческих полномочий иным нормотворческим органам (должностным лицам), если это не противоречит Конституции и иным законодательным актам. При этом не допускается делегирование полномочий на принятие (издание) актов нормотворческим органом (должностным лицом) другому нормотворческому органу (должностному лицу) одного уровня.

Таким образом, законодательными актами урегулированы отношения, касающиеся возможности делегирования нормотворческим органом части своих полномочий на принятие (издание) нормативного правового акта иным нормотворческим органам (должностным лицам).

3. Действие нормативного правового акта во времени характеризуется в том числе прекращением его действия.

Правовые подходы к решению вопросов, связанных с прекращением действия нормативного правового акта, закреплены в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". В соответствии со статьей 69 этого Закона нормативный правовой акт (его часть) прекращает свое действие в следующих случаях: истечение срока, на который был рассчитан временный акт (его часть); признание нормативного правового акта (его части) неконституционным в установленном законом порядке; признание нормативного правового акта (его части) утратившим силу; отмена нормативного правового акта в случаях, предусмотренных Конституцией и иными законодательными актами Республики Беларусь.

В статье 58 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" определен порядок признания нормативного правового акта утратившим силу. Так, в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта подлежат признанию утратившими силу все акты той же или меньшей юридической силы или их части, если они противоречат включенным в новый акт нормативным правовым предписаниям, либо поглощены им, либо фактически утратили свое значение.

При этом согласно статье 59 указанного Закона перечень нормативных правовых актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта, должен содержаться в заключительных положениях этого нормативного правового акта либо в приложении к нему. Перечни нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, могут оформляться в виде самостоятельного проекта и представляться одновременно с проектом основного акта в случае, когда имеется значительное число таких нормативных правовых актов. Подготовка проектов перечней нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, после принятия (издания) нормативного правового акта допускается как исключение, если их подготовка требует длительного времени. В таком случае в поручении о разработке проектов соответствующих перечней указывается, на какие государственные органы (организации) возлагается их разработка, и определяется срок представления этих проектов в нормотворческий орган (должностному лицу).

Приведенные нормативные положения статьи 59 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", исходя из их правового смысла, определяют механизм признания утратившими силу нормативных правовых актов, принятых (изданных) тем же государственным органом, который ранее принял (издал) нормативный правовой акт. Механизм же прекращения действия актов путем признания утратившими силу нормативных правовых актов, принятых (изданных) в порядке делегирования полномочий на их принятие (издание), в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" не предусмотрен, в то время как право и порядок делегирования таких полномочий регламентированы. В данном Законе не определены также требования к установлению времени (момента) признания нормативного правового акта утратившим силу. Указанные пробелы, имеющиеся в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", по мнению Конституционного Суда, порождают неопределенность в правовом регулировании и правоприменении.

4. Практика нормотворческой деятельности свидетельствует о том, что при признании утратившим силу акта о делегировании полномочий на принятие (издание) нормативного правового акта нормотворческий орган дает поручение соответствующим государственным органам привести их нормативные правовые акты в соответствие с принятым (изданным) актом об отмене делегированных полномочий. При этом нормотворческий орган руководствуется требованиями статьи 58 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" о необходимости (в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта) признания утратившими силу актов той же или меньшей юридической силы, если они противоречат включенным в новый акт нормативным правовым предписаниям, либо поглощены им, либо фактически утратили свое значение.

Учитывая изложенное, Конституционный Суд считает, что при прекращении делегированных полномочий на принятие (издание) нормативного правового акта, исходя из содержания норм статьи 10 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" о юридической силе нормативных правовых актов, момент (время) признания утратившим силу нормативного правового акта, принятого на основании делегирования полномочий, должен (должно), как правило, совпадать с моментом (временем) прекращения делегированных полномочий. Такой порядок позволит исключить неясности и возникающие в связи с этим споры, касающиеся применения нормативных правовых актов.

Наряду с отмеченным при наличии определенных объективных обстоятельств необходимо в самом акте, прекращающем делегирование полномочий, предусматривать срок, по истечении которого данный акт вступает в силу, и поручения государственным органам в установленный срок обеспечить приведение своих нормативных правовых актов в соответствие с принятым актом. В этом случае проекты нормативных правовых актов о признании актов утратившими силу, о внесении в акты изменений и (или) дополнений или проекты новых нормативных правовых актов разрабатываются и принимаются уполномоченными государственными органами с таким расчетом, чтобы они вступили в силу с даты вступления в силу нового нормативного правового акта.

По мнению Конституционного Суда, в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта, отменяющего полномочия нормотворческого органа на принятие (издание) нормативных правовых актов в порядке делегирования, также возможно действие акта, который должен быть признан утратившим силу, до принятия вместо него другого нормативного правового акта иным государственным органом (должностным лицом) или действие его в течение определенного времени, если в этом принятом (изданном) акте предусмотрен порядок прекращения действия подлежащего признанию утратившим силу акта. Такой подход с правовой точки зрения оправдан и обоснован, поскольку позволит обеспечить определенность, ясность, недвусмысленность правовых норм, их согласованность в системе правового регулирования. Важным является установление разумного по продолжительности срока действия такого акта с учетом того, что правовое регулирование общественных отношений с отменой делегирования изменено.

Конституционный Суд обращает внимание на то, что точное установление временных пределов действия нормативных правовых актов является необходимым требованием правового регулирования. Это обусловлено тем, что таким образом выявляется нормативный правовой акт, который на данный момент регулирует конкретные общественные отношения, а также обеспечиваются эффективность правовых норм и достижение целей правового регулирования. С пределами действия нормативного правового акта во времени связано осуществление требований правовой определенности. Регламентация таких пределов в новом нормативном правовом акте должна обеспечивать своевременную отмену иных нормативных правовых актов в целях исключения случаев необоснованного, произвольного применения акта к отношениям, на которые уже не распространяется его действие.

В Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" - законодательном акте, устанавливающем общий порядок подготовки, оформления, принятия (издания), в том числе при делегировании полномочий на принятие (издание), и действия нормативных правовых актов, отсутствуют положения, регламентирующие применительно к случаю отмены делегирования нормотворческих полномочий порядок и сроки признания утратившими силу нормативных правовых актов, принятых (изданных) на основании делегированных полномочий.

Конституционный Суд считает, что закрепление в нормативных правовых актах положений о порядке и сроках признания утратившими силу нормативных правовых актов в связи с прекращением полномочий государственного органа на принятие (издание) нормативных правовых актов в порядке делегирования будет способствовать обеспечению реализации конституционного принципа верховенства права и вытекающего из него принципа правовой определенности.

На основании изложенного, руководствуясь частью восьмой статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, Конституционный Суд Республики Беларусь

решил:

1. Признать необходимым в целях обеспечения конституционного принципа верховенства права, вытекающего из него принципа правовой определенности и устранения пробела в законодательстве в части действия норм права во времени регламентировать на законодательном уровне вопросы, связанные с установлением порядка и сроков признания утратившими силу нормативных правовых актов, принятых (изданных) в порядке делегирования полномочий на их принятие (издание), в связи с прекращением делегированных полномочий государственного органа на принятие (издание) акта.

2. Предложить Совету Министров Республики Беларусь разработать и внести в установленном порядке в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проект закона о внесении в Закон Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" соответствующих изменений и (или) дополнений.

3. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

4. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.

Председательствующий -

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь П.П.Миклашевич