Зарегистрировано в НРПА РБ 25 октября 1999 г. N 6/66
Республика Беларусь, ставшая на путь демократических преобразований, находится сегодня на одном из самых трудных этапов своего развития. Несмотря на принимаемые органами государственной власти меры по выходу из кризиса, экономическая ситуация остается сложной. Падает жизненный уровень большинства населения. Высокими темпами растет преступность. Не обеспечиваются в полной мере экономические, социальные и другие права граждан. Многих людей охватывает чувство тревоги, неуверенности в завтрашнем дне. Усиливается социальная напряженность в обществе. В этих условиях наряду с мерами по стабилизации экономики большое значение приобретают усилия, направленные на укрепление законности и правопорядка в республике.
Законодательной базой для выработки и осуществления конкретных мер по претворению в жизнь поставленных целей является новая Конституция, закрепившая основные принципы унитарного демократического социального правового государства. Эти принципы не гарантируют сами по себе достижение указанных целей, но они могут и должны стать основой для такой организации общества, которое могло бы противостоять любым посягательствам на конституционный строй.
Одним из главных институтов укрепления основ белорусской государственности является Конституционный Суд, призванный обеспечивать верховенство Конституции, ее непосредственное действие на территории республики, утверждать конституционную законность в правотворчестве и правоприменении. Образованный Верховным Советом в апреле 1994 года, Конституционный Суд с первых дней направил свою деятельность на решение задач, поставленных перед ним Конституцией и Законом "О Конституционном Суде Республики Беларусь".
I
Определяющим показателем состояния конституционной законности в государстве является соблюдение прав и свобод человека. Конституционный Суд, используя предоставленное ему статьей 127 Конституции право по своему усмотрению рассматривать вопросы о соответствии Конституции и законам, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, нормативных актов любого государственного органа и общественного объединения, возбудил и рассмотрел ряд дел о защите прав и свобод граждан, закрепленных Конституцией и законами Республики Беларусь.
В первую очередь Суд обратил внимание на правовую защиту граждан в области трудовых, гражданских, административных отношений как наиболее остро затрагивающих их права и законные интересы.
Так, вопреки требованиям статьи 5 Закона "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь", предусматривающей действие законов и иных нормативных актов (до приведения их в соответствие с Конституцией) только в той части, в которой они не противоречат Конституции, на практике применялись нормы трудового законодательства, не соответствующие Конституции.
Своим заключением от 23 сентября 1994 г. Конституционный Суд признал неконституционными и утратившими силу носившие явно дискриминационный характер нормы статьи 18-1 и пункта 1-1 статьи 33 Кодекса законов о труде, предусматривавших право нанимателя увольнять работников, достигших пенсионного возраста.
Конституционным Судом было также возбуждено производство по делу о конституционности норм трудового законодательства в части необоснованного ограничения определенными сроками оплаты вынужденного прогула, а также удовлетворения иных денежных требований. Верховный Совет, рассмотрев поставленный вопрос, посчитал необходимым до окончательного разрешения дела Судом исключить из Кодекса законов о труде нормы, ограничивающие время оплаты вынужденного прогула, а также выплаты работнику причитающихся сумм при удовлетворении иных денежных требований. В связи с этим производство по делу было прекращено.
Изучив вопрос о реализации права граждан на профессионально-техническое образование, Конституционный Суд установил, что исполнительный комитет Минского городского Совета депутатов, приняв 19 мая 1994 года решение "О порядке приема в профессионально-технические училища выпускников общеобразовательных школ г.Минска и близлежащих населенных пунктов", ограничил возможность получения профессионально-технического образования в г.Минске выпускниками школ из других регионов республики. Суд пришел к выводу, что указанное решение не соответствует статье 49 Конституции, статье 19 Закона "О правах ребенка", гарантирующим гражданам право на доступность профессионально-технического образования и выбор учебного заведения. Решение признано неконституционным и не имеющим юридической силы в части ограничения прав граждан на получение профессионально-технического образования в учебных заведениях г.Минска.
Статья 22 Конституции гарантирует равенство всех перед законом и право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов. Соблюдение этой конституционной нормы не могло быть обеспечено в условиях, когда административную ответственность, а также повышенные (по сравнению с уже предусмотренными Кодексом об административных правонарушениях) размеры штрафов устанавливали по своему усмотрению областные, Минский городской Советы. 24 октября 1994 г. Конституционный Суд признал статью 5 Кодекса об административных нарушениях в части предоставления права местным Советам принимать решения об усилении ответственности несоответствующей Конституции. Одновременно Суд предложил Верховному Совету пересмотреть и другие положения названной статьи с тем, чтобы местные Советы, исполнительные и распорядительные органы могли устанавливать административную ответственность лишь в исключительных случаях с учетом местных условий и в пределах, установленных законодательством.
На предмет конституционности были проанализированы отдельные нормы уголовного и уголовно-процессуального законодательства, затрагивающие конституционные права граждан. Так, Конституционный Суд пришел к выводу о несоответствии примечания к статье 177 Уголовного кодекса требованиям статей 22, 23, 27 и 59 Конституции. Нормы, содержащиеся в этом примечании, вопреки указанным статьям Конституции, освобождали близких родственников лица, совершившего преступление, от уголовной ответственности даже в тех случаях, когда они активно противодействовали правосудию: давали заведомо ложные показания, в том числе безнаказанно обвиняли других лиц в преступлениях, которых те не совершали; искусственно создавали доказательства ложного обвинения, укрывали преступления и преступников. В то же время согласно примечанию к статье 177 Уголовного кодекса не исключалась уголовная ответственность за отказ от дачи показаний и за недонесение о преступлении членов семьи, не являвшихся близкими родственниками. Сохранялась ответственность близких родственников за недонесение о государственных преступлениях. Не согласовывались с Конституцией и соответствующие нормы Уголовно-процессуального кодекса, что сказалось на правоприменительной практике, которая также вступила в противоречие с Основным Законом. В указанных частях нормы уголовного и уголовно-процессуального законодательства признаны Судом не имеющими юридической силы.
Важнейшим стабилизирующим фактором в экономике любого государства является равная защита всех форм собственности, предоставление субъектам хозяйствования равных прав для осуществления законной деятельности. Указанные принципы в нашей республике возведены в ранг конституционных, что, однако, не воспрепятствовало применению на практике противоречащих Основному Закону отдельных норм специальных законов. 17 октября 1994 года, рассмотрев данный вопрос, Конституционный Суд признал несоответствующей Конституции часть девятую статьи 9 Закона "Об иностранных инвестициях на территории Республики Беларусь", предусматривавшую ликвидацию предприятий с иностранными инвестициями, которые не сформировали уставный фонд в установленных размерах либо не представили своевременно документальное подтверждение такого формирования регистрирующим органам, тогда как предприятия без иностранных инвестиций могли быть ликвидированы только по решению суда.
По инициативе группы депутатов Верховного Совета было возбуждено производство по делу о соответствии Конституции Закона от 6 октября 1994 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь". Исследовав обстоятельства дела, Суд установил, что нормы Закона от 6 октября 1994 года об упразднении местных Советов депутатов первичного территориального уровня вошли в противоречие с отдельными положениями Конституции и, в частности, с частью первой статьи 3, предусматривающей, что единственным источником государственной власти в Республике Беларусь является народ, который осуществляет свою власть непосредственно и через представительные органы; со статьей 117, определяющей, что местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы и другие органы; со статьей 118, устанавливающей, что местные Советы избираются гражданами соответствующих административно-территориальных образований. Своим заключением Конституционный Суд признал нормы Закона от 6 октября 1994 г. в части упразднения местных Советов депутатов первичного территориального уровня не соответствующими Конституции и утратившими силу с момента их принятия.
II
В рамках своих полномочий Конституционный Суд изучил ряд вопросов, связанных с совершенствованием действующего законодательства, как имеющих непосредственное отношение к состоянию конституционной законности. Такому анализу в первую очередь были подвергнуты нормативные акты, затрагивающие права и законные интересы граждан и организаций.
Так, Конституционный Суд рассмотрел вопрос о реализации на практике требований части третьей статьи 7 Конституции, предусматривающей обязательность обнародования актов государственных органов путем публикации либо доведения до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом. Установлено, что указанное требование не всегда выполнялось, особенно в отношении ведомственных нормативных актов. При этом, если по актам, касающимся прав граждан, были определены правовые последствия нарушения установленного порядка их опубликования и вступления в силу, то в отношении юридических лиц такие процедуры фактически отсутствовали, что не способствовало надлежащему осуществлению организациями, должностными лицами и гражданами своих прав и исполнению обязанностей. Решением от 9 ноября 1994 года Конституционный Суд предложил государственным органам обеспечить неуклонное соблюдение положений Конституции и других актов законодательства, регулирующих порядок опубликования и вступления в силу нормативных актов, а также не применять акты, в отношении которых нарушен такой порядок, до устранения этих нарушений.
Исходя из положений статьи 61 Конституции, общепризнанных международно-правовых норм, Конституционный Суд предложил Верховному Совету реализовать принцип полного возмещения вреда (материального и морального), причиненного гражданам, в том числе разработать механизм обеспечения права потерпевшего на возмещение в полном объеме вреда, причиненного преступлением, а также принять меры к совершенствованию законодательства в части определения порядка возмещения вреда, причиненного гражданам незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
Суд вынес и другие решения, направленные на совершенствование законодательства и приведение его в соответствие с Конституцией.
III
Рассматривая исполнение решений Конституционного Суда как необходимое условие укрепления законности, Суд обращает внимание Верховного Совета, других государственных органов на медлительность в пересмотре некоторых законов и иных нормативных актов, о неконституционности которых выносились заключения Суда.
Так, до настоящего времени не изменена статья 9 Закона об иностранных инвестициях в связи с заключением Конституционного Суда от 17 октября 1994 года. Не внесены изменения в Закон от 6 октября 1994 года, нормы которого в части упразднения местных Советов первичного территориального уровня признаны не соответствующими Конституции и утратившими силу с момента их принятия. Между тем, многие нормы Закона о местном управлении и самоуправлении (в редакции Закона от 6 октября 1994 года) являются базовыми, определяющими для решения вопросов, касающихся формирования структур исполнительной власти на местах, деятельности местных Советов, исполнительных и распорядительных органов в новых условиях. Важно, чтобы эти и другие вопросы решались в полном соответствии с Конституцией. Представляется, что промедление с решением указанных проблем в духе конституционных требований может отрицательно сказаться на выполнении органами государственной власти своих задач и функций.
IV
Одним из источников, позволяющих судить о состоянии конституционной законности в республике, являются поступающие в Конституционный Суд обращения граждан. Со времени образования Конституционного Суда их поступило более 300. Значительная часть обращений граждан имеет не только личный, но и общественно значимый характер. В обращениях высказываются критические замечания в отношении действующего законодательства, касающегося прав и интересов граждан (трудовых, пенсионных, жилищных и др.), ставятся вопросы о необходимости его совершенствования.
Многие граждане выражают неудовлетворенность изменениями и дополнениями, внесенными в трудовое законодательство в ноябре 1994 г., не охватившими, по их мнению, всего спектра трудовых правоотношений, противоречивших Конституции. Речь в обращениях, в частности, идет о кооперативах, совместных и иностранных предприятиях, на которых в соответствии со статьями 2 и 255 Кодекса законов о труде, могут быть ограничены некоторые конституционные права граждан.
В ряде писем высказывается мысль о том, что медленно осуществляется пересмотр подзаконных нормативных актов, регулирующих различные стороны трудовых отношений (не унифицированы способы исчисления среднего заработка и определения продолжительности отпусков при их суммировании, не обеспечена взаимозависимость нормы рабочего времени и уровня оплаты труда в условиях неполной занятости по не зависящим от работников причинам, не решен вопрос о компенсационных выплатах за счет средств фонда занятости и др.).
В значительном числе обращений указывается на несовершенство законодательства о пенсионном обеспечении. Речь, в частности, идет об уравнительном подходе к установлению размеров пенсий, связанном с понижением учитываемого заработка, а в отношении наиболее квалифицированных и высокооплачиваемых работников - с исключением части заработка из сумм, по которым исчисляется пенсия. Много нареканий вызывает механизм перерасчета пенсий, индексации прежнего заработка. Граждане обращают внимание на необходимость включения в трудовой стаж времени прежней их работы в общественных формированиях.
Во многих обращениях ставятся вопросы, касающиеся деноминации вкладов, их обесценивания. Подвергаются критике имеющиеся по этим вопросам разъяснения должностных лиц Национального и Сберегательного банков. Обращается внимание на необходимость решения проблемы, связанной с предоставлением лицам, приобретшим в свое время сертификаты Сберегательного банка, права на получение чеков "Имущество".
В некоторых письмах отмечается, что вопреки Конституции, в частности, положениям статьи 47, практически не решаются вопросы правовой защиты граждан Республики Беларусь, подвергшихся воздействию радиации за пределами республики. Прежде всего здесь речь идет о гражданах, участвовавших в испытаниях, связанных с разработкой ядерного оружия, проживавших, работавших или проходивших военную службу на загрязненных территориях бывшего Союза ССР.
Ряд обращений касается правовых аспектов восстановления законности в отношении лиц, подвергшихся неоправданным репрессиям. Граждане жалуются на то, что выплачиваемые им за утраченное имущество суммы настолько мизерны, что не могут даже минимально компенсировать причиненный им ущерб.
В отдельных обращениях отмечается несоответствие статьи 24 Закона "О языках в Республике Беларусь", в которой говорится, что учебная и воспитательная работа в общеобразовательных школах ведется только на белорусском языке, статьям 17 и 50 Конституции, гарантирующим свободу выбора языка воспитания и обучения. Граждане ставят вопрос о необходимости согласования положений действующего законодательства о языках с конституционными нормами.
Граждане в своих обращениях в Конституционный Суд выражают возмущение по поводу запрета на публикацию в средствах массовой информации материалов о коррупции, рассмотренных на открытом заседании сессии Верховного Совета 20 декабря 1994 г., выхода в этой связи ряда республиканских газет с "белыми пятнами". Граждане расценивают данные факты как введение цензуры, грубое нарушение их конституционных прав на получение информации.
Не предваряя возможных подходов к решению вопросов, связанных с рассмотрением обращений граждан, Конституционный Суд считает, что сегодня следует упорядочить процедуру работы государственных органов, должностных лиц с обращениями. В этой связи большая роль должна быть отведена Закону об обращениях, принятие которого следовало бы ускорить. Другую, не менее важную задачу Суд видит в надлежащей реализации требований статьи 40 Конституции, предусматривающей не только право каждого направлять личные либо коллективные обращения в государственные органы, но и обязанность государственных органов, а также должностных лиц рассматривать вопросы и давать ответы по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивирован. Суд считает, что нарушение требований указанной конституционной нормы, должно влечь за собой ответственность по закону.
V
Рассмотренные Конституционным Судом дела и материалы, анализ действующего законодательства, а также поступивших в Суд обращений граждан позволяют сделать следующие выводы и предложения.
Состояние конституционной законности не может и не должно рассматриваться отвлеченно, в отрыве от состояния всей правовой системы государства. Сегодня наше общество нуждается в кардинальном ее обновлении, исходя из того, что обеспечение прав и свобод граждан является высшей целью государства. Конституционный Суд считает, что у нашего общества есть реальная возможность такого обновления правовой системы и возможность эта заложена в новой Конституции, в ее подходах к цивилизованному решению экономических, политических, социальных и других проблем, построению правового государства и созданию реальных предпосылок для формирования открытого гражданского общества.
Вместе с тем Конституционный Суд выражает озабоченность имеющими место случаями игнорирования требований Основного Закона, умаления его роли и значения в указанных процессах, промедления с введением в действие всех механизмов обеспечения конституционной законности.
По мнению Конституционного Суда, безотлагательного решения требуют вопросы, связанные с реализацией Закона "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь", предусмотревшего необходимость принятия указанных в Конституции законов в течение двух лет и приведения в соответствие с Конституцией ранее принятых законов и других нормативных актов. На решение указанных задач было направлено постановление Президиума Верховного Совета от 13 апреля 1994 года (Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь, 1994 г., N 16, ст. 265), определившее пересмотр актов действующего законодательства в качестве первоочередной меры по реализации Конституции. К сожалению, сегодня этот процесс носит зачастую формальный, несистемный характер; приведение нормативных актов в соответствие с Конституцией сводится зачастую к терминологическим уточнениям; не проводится должная работа по систематизации и унификации законодательства.
В этой связи требуют пересмотра подходы к разработке новых актов и приведению действующего законодательства в соответствие с Конституцией и международно-правовыми актами. Не умаляя законотворческой работы, проведенной Верховным Советом, следует признать, что она нуждается в дальнейшем совершенствовании. Необходимо ввести научное прогнозирование, изучение эффективности действующих норм права; укрепить исследовательскую, научно-информационную базу; практиковать более широкое обсуждение проектов, моделирование научно обоснованных вариантов возможных решений; подвергать проекты всесторонним экспертным исследованиям; более критически с учетом собственного исторического опыта подходить к использованию зарубежных правовых институтов и т.п. Конституционный Суд видит необходимость разработки на уровне закона правил подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и прекращения действия нормативных актов, предусмотрев правовые последствия несоблюдения такого порядка.
Конституционный Суд считает, что нуждается в упорядочении планирование законотворческой работы, в том числе и на длительную перспективу. Анализ планов законопроектных работ свидетельствует о преобладании субъективных начал при их формировании. Отсутствует комплексный, системный подход в правовом регулировании общественных отношений, что порождает, с одной стороны, пробелы в таком регулировании, а с другой - коллизию правовых актов. Следовало бы пересмотреть сложившуюся практику принятия законов, многие нормы которых не имеют прямого действия, а нуждаются в конкретизации в подзаконных актах. Признавая обоснованность издания в отдельных случаях таких актов, Суд считает, что регулирование отношений, имеющих принципиальное значение для обеспечения и защиты прав и свобод граждан, должно осуществляться на уровне закона как акта, обладающего высшей юридической силой.
Вряд ли можно согласиться с тем, что подготовка подавляющего большинства проектов законов по-прежнему поручается органам исполнительной власти. Например, ориентировочным планом подготовки проектов законодательных актов, подлежащих рассмотрению Верховным Советом Республики Беларусь в 1994 году, одобренным постановлением Президиума Верховного Совета 18 мая 1994 г. (Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь, 1994 г., N 19, ст. 332), подготовка почти 80 проектов законодательных актов осуществлялась органами исполнительной власти, и только немногим более 20 - Комиссиями Верховного Совета и другими органами.
Конституционный Суд считает, что органы и должностные лица, от деятельности которых во многом зависит формирование правоприменительной практики, не реализуют предоставленные Конституцией возможности принимать решения непосредственно на основе ее норм. Так, не используется статья 112, предоставляющая право судам решать конкретные дела в соответствии с Конституцией и ставить в установленном порядке вопрос о признании нормативных актов неконституционными. Фактически продолжают применяться нормы действующего законодательства, противоречащие Конституции.
Конституционный Суд обеспокоен получившим широкое распространение в обществе правовым нигилизмом, когда правосознание формируется не на основе принципа уважения законов, а на политической конъюнктуре. Опасна ситуация, при которой предпочтение отдается не законности, а целесообразности принимаемых решений. Важным направлением в искоренении правового нигилизма следует рассматривать формирование высокой правовой культуры общества, прежде всего, правовой культуры должностных лиц независимо от занимаемого ими положения. Немаловажная роль в этом принадлежит широкому разъяснению положений новой Конституции, воплотившей в себе достижения правовой мысли, опыт конституционного строительства многих современных государств. К сожалению, приходится констатировать, что целенаправленная разъяснительная работа (за редким исключением) не ведется. Это обедняет правовую культуру, а в конечном итоге - духовную жизнь нашего общества. В этой связи Суд предлагает Президенту и Верховному Совету принять дополнительные меры по улучшению организации разъяснения Конституции, принятых на ее базе новых законов и обеспечить контроль за их выполнением.
***
Конституционный Суд видит главное направление демократических преобразований в реальном обеспечении прав и свобод человека, объявленного Конституцией высшей ценностью общества и государства. А это возможно только в условиях утверждения верховенства права, когда государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов.
Конституционный Суд выражает надежду, что поднятые в настоящем послании проблемы и высказанные предложения найдут понимание Президента Республики Беларусь, Верховного Совета Республики Беларусь и будут осуществлены конкретные меры по обеспечению конституционной законности в республике.
Настоящее Послание принято на заседании Конституционного Суда Республики Беларусь 27 января 1995 года.
Председательствующий - заместитель
Председателя Конституционного
Суда Республики Беларусь В.Г.ТИХИНЯ
|
