Зарегистрировано в НРПА РБ 25 октября 1999 г. N 6/87
Анализ ситуации, сложившейся в Республике Беларусь в 1995 году, свидетельствует о том, что кризис, охвативший практически все сферы общества, не был преодолен. Продолжался спад производства, снижался жизненный уровень большинства населения. Обострилась криминогенная обстановка. Права и свободы граждан, провозглашенные Конституцией и законами, обеспечивались не в полной мере.
Затянувшийся парламентский кризис привел к тому, что в республике некоторое время фактически не функционировал Верховный Совет - высший представительный и единственный законодательный орган государственной власти. По этой причине был парализован законотворческий процесс, ослаблен контроль за исполнением законов. На практике законы стали подменяться подзаконными актами. Нарушался конституционный принцип разделения властей, не было должного взаимодействия между законодательной и исполнительной властями.
Эти и другие факторы негативно влияли на формирование в республике основ правового государства, провозглашенного Конституцией.
В таких условиях Конституционный Суд осуществлял деятельность по защите конституционного строя, обеспечению верховенства Конституции, утверждению конституционной законности в республике.
I
В 1995 г. Судом проверено на предмет соответствия Конституции 26 нормативных актов, в том числе 7 законов, 2 постановления Верховного Совета, 14 указов Президента и 3 постановления Правительства. Инициаторами рассмотрения дел являлись: Председатель Верховного Совета - по 7 делам, депутаты Верховного Совета - по 3, Президент - по 2, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, и.о.Генерального прокурора - по 3. Два дела Конституционный Суд возбудил по собственной инициативе. Признаны несоответствующими Конституции полностью или частично 16 нормативных актов: 4 закона, 1 постановление Верховного Совета и 11 указов Президента.
Более половины дел составили дела, касающиеся защиты конституционных прав и свобод граждан.
При рассмотрении дела о соответствии Конституции постановлений Совета Министров Республики Беларусь от 6 апреля 1992 г. N 186 "О государственных ценных бумагах бывшего Союза ССР" и от 5 марта 1993 г. N 125 "О выкупе облигаций целевого беспроцентного займа 1990 года на приобретение товаров длительного пользования" Суд признал, что государство необоснованно отказалось выполнить взятые им на себя обязательства в отношении граждан-владельцев облигаций указанного займа, не согласившихся на предложенные условия их погашения. Тем самым были нарушены не только основополагающие нормы гражданского законодательства, но и конституционный принцип взаимной ответственности государства и гражданина.
Указом Президента от 1 сентября 1995 г. N 350 "О некоторых вопросах регулирования трудовой деятельности и пенсионного обеспечения граждан" с изменениями и дополнениями, внесенными в него указами от 11 октября 1995 г. N 419 и от 20 октября 1995 г. N 437, ограничивалось право значительного числа работающих пенсионеров на получение полной пенсии и предписывалось перевести их на обязательную контрактную форму найма.
Проверив конституционность данных указов, Суд признал их несоответствующими Конституции и законам Республики Беларусь как в части ограничения права работающих пенсионеров на получение полной пенсии, так и в части обязательного заключения с ними контрактов.
Конституционный Суд высказался в защиту гражданских и политических прав и свобод граждан по делу о конституционности Указа Президента от 21 августа 1995 г. N 336 "О некоторых мерах по обеспечению стабильности и правопорядка в Республике Беларусь".
Данным указом была приостановлена деятельность Свободного профсоюза и первичной профсоюзной организации Минского метрополитена профсоюза железнодорожников и транспортных строителей Республики Беларусь; Прокуратуре предписывалось внести в суды представления о запрещении деятельности этих профсоюзных организаций; предусматривалось, что участие политических партий, общественных объединений и профсоюзов в забастовках на предприятиях, включенных в Перечень, утвержденный постановлением Кабинета Министров от 28 марта 1995 г. N 158, влечет прекращение их деятельности. Кроме того, указом приостанавливалось действие норм законов, касающихся неприкосновенности депутатов Верховного и местных Советов.
Суд признал, что указанные меры противоречат Конституции, законам Республики Беларусь, Международному пакту о гражданских и политических правах, Конвенции Международной организации труда "О свободе ассоциаций и защите права на организацию", ратифицированным Республикой Беларусь.
Указом Президента от 1 сентября 1995 г. N 349 "Об упорядочении некоторых льгот для отдельных категорий граждан" приостановлено предоставление льгот и преимуществ, установленных восемнадцатью законами ("О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов", "О милиции" и др.). Эти льготы и преимущества касались бесплатного проезда на общественном транспорте, 50-процентной скидки по оплате жилья и коммунальных услуг, выдачи беспроцентных ссуд на строительство или приобретение жилья и дачных домиков, бесплатного приобретения по рецептам врачей лекарств и т.д.
Проанализировав нормы Конституции, законов, международно-правовых актов, Суд пришел к выводу, что приостановив своим указом предоставление льгот и преимуществ, предусмотренных законами, Президент тем самым взял на себя функции органа законодательной власти, чем превысил свои полномочия.
С защитой трудовых прав граждан связано дело о соответствии Конституции и законам Указа Президента от 13 июля 1995 г. N 271 "Об оплате труда должностных лиц некоторых государственных органов".
Суд решил, что установление этим указом новых размеров заработной платы должностным лицам высших органов государственной власти (Председателю Верховного Совета, его заместителям, председателям депутатских комиссий, депутатам Верховного Совета, работающим на профессиональной основе, Генеральному прокурору, председателям Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Конституционного Суда и др.), не согласуется с положениями Конституции и законов о Верховном Совете, о судоустройстве и статусе судей, о Конституционном Суде, о Кабинете Министров, о Прокуратуре.
Кроме того, Суд отметил, что данный указ не был опубликован и не доведен до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом, что противоречит Конституции и Указу Президента от 3 декабря 1994 г. N 252 "О порядке опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Республики Беларусь".
По инициативе депутатов Верховного Совета, поставивших вопрос о монополизации средств массовой информации, Судом на предмет конституционности проверены три указа Президента (от 4 августа 1994 г. N 19, от 5 августа 1994 г. N 27 и от 28 сентября 1994 г. N 128), которые касались деятельности издательства "Белорусский дом печати" и Национальной государственной телерадиокомпании. Суд установил, что издательство "Белорусский дом печати" занимает доминирующее положение на рынке газетной продукции. Злоупотребление этим положением со стороны отдельных должностных лиц государственных органов привело к выходу в декабре 1994 г. некоторых газет с "белыми пятнами", чем было нарушено конституционное право граждан на получение полной, достоверной и своевременной информации. Негативные последствия такого положения имели место и в 1995 г., когда с нарушением установленного порядка издательством "Белорусский дом печати" были расторгнуты договоры с рядом негосударственных изданий, что вынудило их искать полиграфическую базу за пределами республики.
Суд также пришел к выводу, что Национальная государственная телерадиокомпания являлась не только средством массовой информации, занимая доминирующее положение в сфере телерадиовещания, но и была наделена функциями центрального органа государственного управления. Это привело фактически к установлению ее монополии в сфере электронных средств массовой информации.
На этом основании Суд признал отдельные нормы Положения о Национальной государственной телерадиокомпании, утвержденное Указом Президента от 28 сентября 1994 г. N 128, противоречащими Конституции, которая запрещает монополизацию средств массовой информации государством, общественными объединениями или отдельными гражданами.
Указом Президента от 19 октября 1995 г. N 429 в Положение о Национальной государственной телерадиокомпании внесены изменения и дополнения, не устраняющие полностью отмеченные Судом нарушения Конституции и законов.
Большой общественный резонанс вызвало дело о конституционности Постановления Кабинета Министров Республики Беларусь и Национального банка Республики Беларусь от 12 августа 1994 г. N 15/1 "О деноминации белорусского рубля". Суд, признав постановление соответствующим Конституции, вместе с тем предложил Президенту, Верховному Совету, Кабинету Министров и Национальному банку разработать и осуществить меры, направленные на возмещение населению ущерба, причиненного в результате инфляционного обесценения денежных сбережений, вложенных в Сберегательный банк. При этом Конституционный суд предложил использовать и возможности имущественной компенсации путем бесплатной или на льготных условиях приватизации жилья, земельных участков, выпуска акций, облигаций государственного займа и других способов защиты прав и законных интересов граждан.
В ряде своих решений Конституционный Суд обратил внимание на необходимость соблюдения принципа разделения властей, в соответствии с которым государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны, взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.
Рассмотрев дело о соответствии Конституции статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", отдельных статей Временного регламента Верховного Совета, Суд пришел к выводу, что Конституция не допускает такой ситуации, когда отсутствует высший представительный и единственный законодательный орган власти, каковым является Верховный Совет. Основываясь на Конституции и Законе о порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь, Суд признал, что Верховный Совет двенадцатого созыва вправе был осуществлять свои полномочия до первого заседания Верховного Совета тринадцатого созыва, избранного в правомочном составе.
Суд пришел к выводу о несоответствии Конституции и законам о бюджетной системе, о Верховном Совете, о Президенте, о Кабинете Министров, о бюджете республики на 1995 год и другим законам Указа Президента от 12 июля 1995 г. N 267 "Об уточнении бюджета Республики Беларусь на 1995 год и временных мерах по сокращению бюджетных расходов". Этим указом вносились уточнения в доходную и расходную части бюджета, в суммы дотаций в местные бюджеты областей и города Минска, приостанавливалось предоставление льгот по подоходному налогу военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и Комитета государственной безопасности, предписывалось Министерству образования и науки перевести сеть вечерних классов при дневных школах на платную основу обучения.
В своем решении Суд указал, что никакие соображения целесообразности не могут быть признаны приоритетными по отношению к Конституции, в соответствии с которой изменения в республиканский бюджет вправе внести только Верховный Совет и лишь в форме закона.
Вопросы четкого разграничения полномочий Верховного Совета и Президента, а также определения их места в системе органов государственной власти были рассмотрены Судом при проверке конституционности Законов о Верховном Совете и о Президенте. Суд признал несоответствующими Конституции отдельные положения Закона о Верховном Совете, в частности, определение статуса Верховного Совета обычными законами; осуществление Верховным Советом полномочий собственника в отношении собственности Республики Беларусь; принятие Верховным Советом без голосования постановления об отставке Президента; наделение Президиума Верховного Совета правом рассматривать не только вопросы организации и обеспечения деятельности Верховного Совета, но и аналогичные вопросы в отношении Контрольной палаты, Прокуратуры и других органов, создаваемых Верховным Советом и подчиненных ему; распространение депутатской неприкосновенности на бывших депутатов; осуществление Верховным Советом контроля за деятельностью органов местного управления и самоуправления, не связанной с исполнением ими законодательства.
Судом установлена неконституционность некоторых норм Закона о Президенте. Среди них такие, как досрочное прекращение полномочий Президента вследствие недоверия, высказанного ему на референдуме; переход полномочий Президента к Председателю Верховного Совета с момента заключения Конституционного Суда о нарушении Конституции Президентом либо специальной комиссии о совершении Президентом преступления; признание в качестве основания для досрочного освобождения Президента от должности по состоянию здоровья в случае отказа Президента от врачебного освидетельствования; право Президента вносить в Верховный Совет предложения об освобождении от должности председателей Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Конституционного Суда, Правления Национального банка; осуществление Советом Безопасности по решению Верховного Совета функций государственной власти и управления при введении чрезвычайного положения.
Конституционный Суд считает, что наличие законов о Верховном Совете и о Президенте позволяет точно определить сферы деятельности высших органов государственной власти и обеспечить эффективное взаимодействие их между собой, как того требует Конституция.
Актуальными в минувшем году оставались вопросы функционирования системы органов местного управления и самоуправления.
Указом Президента от 19 сентября 1995 г. N 383 "О проведении реформы органов местного управления и самоуправления" ликвидированы районные в городах Советы депутатов и их органы. На территории этих районов образованы местные администрации, которые стали правопреемниками исполнительных комитетов районных Советов депутатов. Этим же указом было приостановлено проведение выборов в районные в городах Советы депутатов. Последующими указами Президента от 27 ноября 1995 г. N 481 и от 30 ноября 1995 г. N 485 утверждена примерная структура местной администрации и внесены изменения и дополнения во Временное положение о местной администрации.
Рассмотрев эти указы, Суд решил, что ликвидация районных в городах Советов депутатов и их органов и создание на территории районов в городах местных администраций противоречат Конституции и закону о местном управлении и самоуправлении, а приостановление проведения выборов в районные в городах Советы депутатов - Конституции и закону о выборах депутатов местных Советов.
Предметом рассмотрения Суда было также дело о конституционности Закона "О внесении дополнения в Закон "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь". Конституционный Суд признал, что закрепление на законодательном уровне положения о том, что полномочия местных Советов сохраняются до открытия первых заседаний соответствующих местных Советов депутатов нового созыва не противоречит Конституции.
Все решения Конституционного Суда, как указанные в настоящем Послании, так и по другим рассмотренным делам, были опубликованы в печати.
II
Серьезную озабоченность вызывает неисполнение принятых Конституционным Судом решений.
Законом о Конституционном Суде предусмотрено, что решения Суда обязательны для исполнения всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решений Конституционного Суда влечет ответственность, установленную законом. Однако специального закона, предусматривающего такую ответственность, нет. Это является одной из причин того, что решения Конституционного Суда, как правило, не исполняются.
До настоящего времени Верховным Советом не внесены изменения и дополнения в Закон "Об иностранных инвестициях на территории Республики Беларусь", и в Уголовный кодекс Республики Беларусь, предложенные в решениях Суда от 17 октября и от 19 декабря 1994 г.
Верховному Совету необходимо на основе решений Конституционного Суда внести изменения и дополнения в законы о Верховном Совете и о Президенте, а также в Постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 13 апреля 1995 г. "О толковании пункта 4 части первой Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "Об основах службы в государственном аппарате".
Кабинетом Министров не исполнено решение Суда по делу "О соответствии Конституции постановлений Совета Министров Республики Беларусь от 6 апреля 1992 г. N 186 "О государственных ценных бумагах бывшего Союза ССР" и от 5 марта 1993 г. N 125 "О выкупе облигаций целевого беспроцентного займа 1990 года на приобретение товаров длительного пользования", а также не принято конкретных мер по реализации предложений Суда, содержащихся в его решении о конституционности Постановления Кабинета Министров Республики Беларусь и Национального банка Республики Беларусь от 12 августа 1994 г. N 15/1 "О деноминации белорусского рубля".
Остаются до сих пор неисполненными решения Суда, признавшие полностью или частично несоответствующими Конституции 11 указов Президента, изданных в 1994-1995 годах. Более того, 29 декабря 1995 г. Президент издал распоряжение, которым предписал Кабинету Министров и другим государственным органам обеспечить соблюдение норм указов, ранее признанных Судом неконституционными. Тем самым проявлено неуважение к Конституции и законам Республики Беларусь.
III
Одним из важных показателей состояния конституционной законности являются обращения граждан и юридических лиц в Конституционный Суд, количество которых продолжает неуклонно расти. Если в 1994 г. поступило около 300 обращений, то в 1995 г. - более 800.
Наибольшее количество жалоб касалось льгот и преимуществ, которых были лишены отдельные категории граждан Указом Президента от 1 сентября 1995 г. N 349, а также ограничений прав работающих пенсионеров на получение полной пенсии и введения для них обязательной контрактной формы найма, предусмотренных Указом Президента от 1 сентября 1995 г. N 350.
Многие граждане жалуются на непринятие мер по возмещению ущерба, причиненного обесценением денежных вкладов в Сберегательном банке, а также на неисполнение государством заемных обязательств по погашению облигаций целевого беспроцентного займа 1990 года на приобретение товаров длительного пользования.
В Конституционный Суд поступают также жалобы, не связанные с его решениями. В основном это жалобы по вопросам жилищных прав, пенсионного обеспечения, несвоевременной выплаты зарплаты, взимания государственной пошлины при обращениях в Суд за защитой трудовых и иных прав граждан.
Юридические лица в своих обращениях в Суд отмечают недостатки хозяйственного и прежде всего налогового законодательства, наличие большого количества подзаконных нормативных актов, несогласованных друг с другом и зачастую противоречащих закону, невозможность в ряде случаев найти надлежащую судебную защиту.
Растущий поток жалоб в Конституционный Суд, отражая объективные трудности в социально-экономическом положении республики, в то же время свидетельствует о несовершенстве действующего законодательства и о неудовлетворительной организации рассмотрения жалоб некоторыми органами исполнительной и судебной власти.
В связи с этим Конституционный Суд полагает необходимым принять закон об обращениях граждан, о разработке которого указывалось в Послании о состоянии конституционной законности в республике в 1994 году.
IV
Конституционный Суд считает, что состояние конституционной законности в республике не может быть признано удовлетворительным.
Принцип разделения властей не получил должного воплощения на практике. В результате неправомерного усиления исполнительной власти принижалась роль и значение других ветвей власти. В ряде случаев законы подменялись противоречащими им подзаконными актами. Это толкало должностных лиц на нарушение закона и дезориентировало граждан, порождая правовой нигилизм.
Суд отмечает, что такое положение сложилось в известной мере по причине игнорирования исполнительной властью Верховного Совета двенадцатого созыва в последний период его деятельности и произвольного толкования пункта 1 статьи 100 Конституции. По мнению Суда, эта норма не может толковаться как автономная, оторванная от других норм Конституции и дающая Президенту какие-либо "чрезвычайные полномочия". На указанное обстоятельство Суд неоднократно обращал внимание в своих решениях по конкретным делам.
Противостояние исполнительной и законодательной властей привело к нарушению принципа верховенства закона, согласно которому государство, все его органы и должностные лица связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов.
В этих условиях решения Конституционного Суда по обеспечению конституционной законности стали поводом для систематического и целенаправленного давления, оказываемого на Суд, что в соответствии с Конституцией и Законом о Конституционном Суде является недопустимым. Предпринимались попытки обвинить Суд в дестабилизации обстановки. Более того, в последнее время через средства массовой информации стала проводиться идея о ликвидации Конституционного Суда. Эта ошибочная идея противоречит принципам демократического правового государства и мировому опыту государственного строительства.
Во многом остаются декларативными нормы Конституции, гарантирующие права и свободы граждан, в том числе права на защиту своих экономических и социальных интересов, на труд и на вознаграждение за выполненную работу, на социальное обеспечение в старости, на участие в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, на получение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов. Наряду с экономическими и другими причинами сложившееся положение объясняется несовершенством законов, отсутствием надлежащих механизмов их реализации, а также недостаточно эффективной судебной защитой прав и свобод граждан.
Часть нормативных актов, касающихся прав человека, как и ранее, вводится в действие без их опубликования или доведения до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.
Следует признать, что действующее законодательство в силу объективных и субъективных причин медленно приводится в соответствие с Конституцией и общепризнанными нормами международного права, оставаясь в значительной части противоречивым и не отвечающим потребностям сегодняшнего дня.
На состоянии конституционной законности отрицательно сказывается недооценка роли права в государственной и общественной жизни. В сознание граждан внедряется ложная мысль о делении законов на "плохие" и "хорошие" и вытекающим отсюда "правом" не исполнять "плохие". Не воспитывается уважительное отношение к Конституции и законам, слабо пропагандируются принципы демократического правового государства.
На многие из указанных обстоятельств Суд обращал внимание в своем Послании о состоянии конституционной законности в республике в 1994 году. Однако должного реагирования на него со стороны Президента и Верховного Совета не последовало.
В целях обеспечения конституционной законности, реальной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, утверждения принципов демократического правового государства Конституционный Суд вносит следующие предложения.
1. Для сбалансирования деятельности законодательной и исполнительной властей внести в законы о Президенте, о Верховном Совете и другие нормативные акты изменения и дополнения в соответствии с принятыми по ним решениями Конституционного Суда, дать толкование пункта 1 статьи 100 Конституции.
2. Исходя из принципа верховенства закона, на основании решений Конституционного Суда рассмотреть вопросы, разрешенные в указах Президента, которые признаны полностью или частично несоответствующими Конституции.
3. Учитывая, что согласно Конституции человек является высшей ценностью общества и государства, считать защиту прав и свобод граждан важнейшим направлением деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей.
Повысить роль Суда как основного гаранта защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Принять меры по дальнейшей реализации Концепции судебно-правовой реформы, принятой Верховным Советом 23 апреля 1992 года.
Учредить в республике должность Уполномоченного по правам человека.
4. Признать недопустимым применение нормативных актов, касающихся прав человека, до их опубликования или доведения до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.
5. Разработать программу подготовки новых законов и пересмотра действующих с целью приведения их в соответствие с Конституцией и общепризнанными принципами международного права.
В первоочередном порядке реформировать гражданское и уголовное законодательство с целью создания современной правовой основы развития рыночных отношений и усиления борьбы с преступностью.
Для совершенствования организации законотворческой деятельности подготовить и принять закон, в котором предусмотреть порядок подготовки, принятия, вступления в силу и прекращения действия законов и других нормативных актов.
6. Внести дополнения в Конституцию и в закон о Конституционном Суде, предоставив право Суду толковать Конституцию. Предусмотреть возможность рассмотрения Судом на предмет конституционности всех правовых актов высших органов государственной власти, а также жалоб граждан на нарушение их конституционных прав и свобод. Установить ответственность за неисполнение решений Конституционного Суда.
Конституционный Суд выражает надежду, что содержащиеся в Послании предложения найдут понимание и поддержку Президента и Верховного Совета Республики Беларусь.
Настоящее послание принято в соответствии со статьей 44 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" и статьей 81 Регламента Конституционного суда на заседании Конституционного Суда Республики Беларусь 9 февраля 1996 года.
Председательствующий - Председатель
Конституционного Суда
Республики Беларусь В.Г.ТИХИНЯ
| 
