В связи с письмом Совета Министров Республики Беларусь от 24 октября 2005 г. Конституционный Суд Республики Беларусь излагает свою позицию относительно использования белорусскими перевозчиками прицепов и полуприцепов с иностранной регистрацией.
При подготовке к рассмотрению дела "О соответствии Конституции, международным договорам и законодательным актам Республики Беларусь постановлений Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 8 апреля 2002 г. N 22 и от 2 июня 2003 г. N 47 в части правового регулирования ввоза на территорию Республики Беларусь прицепов и полуприцепов с иностранной регистрацией" Конституционным Судом были проанализированы положения Конституции Республики Беларусь и международных договоров, Таможенного кодекса Республики Беларусь, иных актов таможенного законодательства, включая акты ведомственного характера, а также практика их применения, запрошены мнения различных инстанций, в том числе Международного союза автомобильного транспорта (далее - МСАТ).
Государственный таможенный комитет Республики Беларусь, объясняя применение различных процедур в отношении прицепов и полуприцепов с иностранной регистрацией, следующих через таможенную территорию Республики Беларусь, в том числе ужесточение таможенного контроля над указанными транспортными средствами, ссылается на положения Таможенного кодекса, в частности статей 22 и 107, а также Указ Президента Беларуси от 2 сентября 1998 г. N 429 "О некоторых вопросах таможенного регулирования".
В соответствии со статьей 22 Таможенного кодекса перемещение транспортных средств через таможенную границу Республики Беларусь производится в соответствии с таможенными режимами в порядке, предусмотренном данным Кодексом.
Согласно части первой статьи 107 Таможенного кодекса перемещение транспортных средств через таможенную границу Республики Беларусь осуществляется в соответствии с таможенными режимами, применяемыми к транспортным средствам.
Однако следует учитывать, что нормы Таможенного кодекса, касающиеся перемещаемых через таможенную территорию транспортных средств, необходимо рассматривать в их логической взаимосвязи, в том числе с учетом статьи 18 этого Кодекса, содержащей разъяснение основных понятий и обеспечивающей тем самым их единообразное понимание и применение.
В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Таможенного кодекса товаром считается "любое движимое имущество, в том числе валюта, валютные ценности, электрическая, тепловая, иные виды энергии и транспортные средства, за исключением транспортных средств, указанных в пункте 4 настоящей статьи". Согласно пункту 4 статьи 18 Таможенного кодекса транспортными средствами считаются "любые средства, предназначенные для международных перевозок пассажиров и товаров, включая контейнеры и другое транспортное оборудование".
Таким образом, из статьи 18 Таможенного кодекса следует, что прицепы и полуприцепы, иное транспортное оборудование, предназначенное для международных перевозок товаров (грузов), к товарам как таковым не относятся.
Глава 11 Таможенного кодекса регулирует отношения, касающиеся временного ввоза (вывоза) товаров. Следовательно, помещение порожних транспортных средств, перемещаемых через таможенную территорию Республики Беларусь, под таможенный режим временного ввоза возможно только для случаев, когда такие транспортные средства ввозятся в Республику Беларусь в качестве товара, но не в качестве средства для перемещения грузов транзитом.
Пунктом 2 Указа Президента Республики Беларусь от 2 сентября 1998 г. N 429 "О некоторых вопросах таможенного регулирования" определено, что на отечественные и иностранные транспортные средства, осуществляющие международные перевозки пассажиров и товаров, распространяется действие положений Таможенного кодекса о таможенных режимах временного ввоза (вывоза) и транзита.
При этом даже в письме Государственного таможенного комитета от 20 сентября 2005 г. на запрос Конституционного Суда от 9 сентября 2005 г., в котором излагается позиция данного государственного органа, сообщается, что "указанные транспортные средства подлежат помещению под таможенные режимы транзита или временного ввоза в зависимости от целей их ввоза".
Международные автомобильные перевозки грузов из третьих стран прицепами и полуприцепами с иностранной регистрацией осуществляются в соответствии с Таможенной конвенцией о международной перевозке грузов с применением книжки МДП 1975 года (далее - Конвенция МДП). (В соответствии со статьей 53 Конвенции МДП документы о присоединении Республики Беларусь к Конвенции депонированы 5 апреля 1993 г. Конвенция вступила в силу для Республики Беларусь с 5 октября 1993 г.)
Конвенция МДП предусматривает упрощенный порядок оформления ввоза транспортного средства на таможенную территорию с использованием книжки МДП.
В соответствии со статьей 15 Конвенции МДП при временном ввозе дорожного транспортного средства, состава транспортных средств или контейнера, используемого для перевозки грузов с соблюдением процедуры МДП, не требуется специального таможенного документа. Для дорожного транспортного средства, состава транспортных средств или контейнера никаких гарантий не требуется (пункт 1). Указанные положения не препятствуют Договаривающейся стороне требовать выполнения в таможне назначения формальностей, предусматриваемых ее национальными предписаниями, для обеспечения того, чтобы после окончания операции МДП дорожное транспортное средство, состав транспортных средств или контейнер были вывезены (пункт 2).
Таким образом, Республика Беларусь как договаривающаяся сторона наделена правом требовать от таможни назначения выполнения формальностей, предусматриваемых ее национальными предписаниями. Указанные формальности с учетом изложенного должны быть выполнены таможней назначения по требованию договаривающейся стороны.
В официальном комментарии МСАТ к статье 15 Конвенции МДП отмечается, что так как на транспортные средства не требуется ни гарантий, ни документов, то для контроля используются отрывные листки, которые остаются в обеих пограничных таможнях государства транзита. В пояснительной записке МСАТ к статье 15 Конвенции МДП отмечается, что отсутствие требования о представлении таможенных документов на временный ввоз может вызвать некоторые трудности в связи с нерегистрируемыми в некоторых странах транспортными средствами, такими как прицепы и полуприцепы. В этих случаях положения статьи 15 могут соблюдаться при условии предоставления таможенным органам соответствующих гарантий путем указания сведений об этих транспортных средствах (марки и номера) на отрывных листках 1 и 2 книжки МДП, используемых заинтересованной стороной, и на соответствующих корешках.
Следовательно, по смыслу статьи 15 Конвенции МДП, в случае ввоза на таможенную территорию Республики Беларусь транспортного средства с иностранной регистрацией, используемого для транзитной перевозки грузов с соблюдением процедуры МДП, таможенные органы Республики Беларусь, выступающие в качестве промежуточной таможни, не вправе требовать помещения такого транспортного средства под таможенный режим временного ввоза (вывоза).
В ответе МСАТ от 20 сентября 2005 г. на запрос Конституционного Суда от 9 сентября 2005 г. однозначно утверждается, что временный импорт дорожных транспортных средств, перевозящих грузы по правилам МДП, не подпадает под действие каких-либо национальных правил, а регулируется положениями статьи 15 Конвенции МДП.
Согласно части первой статьи 8 Конституции Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.
Юридическая сила международных договоров, обязательных для Республики Беларусь, определена не только Конституцией; их приоритет закреплен также в статье 6 Таможенного кодекса, согласно которой если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены данным Кодексом и иными актами законодательства Республики Беларусь по таможенному делу, то применяются правила международного договора.
Кроме того, Венской конвенцией о праве международных договоров закреплен важнейший в сфере международных отношений принцип, что договоры должны соблюдаться. Статьей 27 указанной Конвенции прямо предусмотрено, что участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания невыполнения им договора.
В силу изложенного положения Конвенции МДП, в частности статьи 15, являются обязательными для Республики Беларусь, и отступление от правил Конвенции МДП не может быть объяснено национальными особенностями либо трудностями с осуществлением таможенного контроля за перемещаемыми обратно порожними транспортными средствами, доставившими грузы в Российскую Федерацию, из-за отсутствия на границе Республики Беларусь с Российской Федерацией таможенных постов.
Анализ ведомственных актов Государственного таможенного комитета свидетельствует о его непоследовательных подходах к осуществлению таможенной политики в отношении транспортных средств с иностранной регистрацией, а также о правовом регулировании указанных отношений на уровне ведомственных актов, не основанных на актах более высокой юридической силы, к которым следует отнести Конвенцию МДП, Таможенный кодекс и др.
Так, в письме Государственного таможенного комитета от 3 июня 1997 г. N 02/56-46 "О таможенном оформлении временно ввозимых в Республику Беларусь прицепов и полуприцепов, зарегистрированных в иностранных государствах" в целях обеспечения обратного вывоза за пределы Республики Беларусь прицепов и полуприцепов с иностранной регистрацией предусмотрено, что таможенное оформление указанных прицепов и полуприцепов, перевозящих грузы с использованием процедуры МДП, следует производить путем указания сведений об этих транспортных средствах (марки и номера) на отрывных листках 1 и 2 книжки МДП. В случаях перемещения указанных прицепов и полуприцепов без груза либо перевозки на них груза без использования процедуры МДП таможенное оформление этих транспортных средств предписывается производить по общей процедуре с декларированием по форме ТД1 (ТД2).
В дополнение к письму от 3 июня 1997 г. Государственный таможенный комитет в письме от 13 июня 1997 г. N 02/6165 разъяснил, что действие указанного письма распространяется на прицепы и полуприцепы, зарегистрированные в иностранных государствах и ввозимые временно в Республику Беларусь по договорам аренды (лизинга) с перевозчиками - резидентами республики.
Такая практика, отвечающая требованиям Конвенции МДП, существовала до марта 2003 г., при том что Таможенный кодекс был принят 6 января 1998 г. (вступил в силу с 16 июля 1998 г.), а Указ Президента Беларуси N 429, распространивший действие Таможенного кодекса на отечественные и иностранные транспортные средства, осуществляющие международные перевозки пассажиров и товаров, - 2 сентября 1998 г. (вступил в силу с 4 сентября 1998 г.).
28 марта 2003 г., то есть фактически спустя пять лет, Государственный таможенный комитет направил подведомственным органам письмо N 858-ОД, которым признал прицепы и полуприцепы, зарегистрированные в иностранных государствах, ввозимые белорусскими перевозчиками для осуществления международных перевозок грузов на основании краткосрочных (до трех месяцев) договоров пользования, в качестве товаров, подлежащих таможенному оформлению в установленном законодательством порядке. В этих целях при перемещении указанных транспортных средств через таможенную границу таможни были обязаны требовать предъявления копий разрешений-обязательств, подтверждающих их помещение под таможенный режим временного ввоза. При отсутствии указанных разрешений-обязательств при ввозе таможням, в частности, предписывалось помещать порожние транспортные средства под процедуру перевозки под таможенным контролем и направлять их для основного таможенного оформления в таможенный орган, в зоне деятельности которого зарегистрирован перевозчик, а груженые транспортные средства, следующие транзитом через Республику Беларусь, - под процедуру доставки под таможенным контролем. После разгрузки товаров предписывалось направлять транспортные средства для основного таможенного оформления в таможенный орган, в зоне деятельности которого зарегистрирован перевозчик. В письме также указывалось, что при вывозе транспортного средства отсутствие разрешения - обязательства о помещении его под таможенный режим временного ввоза образует признаки правонарушения, предусмотренного частью первой статьи 193-9 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (недекларирование товаров).
При этом следует отметить, что давно устоявшаяся практика перевозки грузов национальными перевозчиками прицепами и полуприцепами с иностранной регистрацией с использованием процедуры МДП одномоментно была изменена без правовых на то оснований.
Более того, письмо Государственного таможенного комитета от 28 марта 2003 г. N 858-ОД, как и письмо от 2 апреля 2003 г. N 859, принятое в дополнение к письму от 28 марта 2003 г. N 858-ОД, не только не прошло в установленном порядке юридическую экспертизу и не было зарегистрировано, но и не было доведено надлежащим образом до сведения автомобильных перевозчиков. Конституционный Суд отмечает, что в данном случае не были соблюдены как требования части четвертой статьи 7 Конституции, так и статьи 11 Таможенного кодекса, что само по себе позволяет признать указанные письма недействительными.
В последующем данная позиция Государственного таможенного комитета была закреплена им в постановлении от 2 июня 2003 г. N 47 "Об особенностях таможенного оформления в таможенном режиме временного ввоза отдельных товаров и внесении изменений и дополнений в некоторые нормативные правовые акты Государственного таможенного комитета Республики Беларусь", а также в утвержденной указанным постановлением Инструкции.
В связи с этим нельзя не обратить внимание на позицию МСАТ по вопросу усиления таможенного контроля в Беларуси за прицепами и полуприцепами с иностранной регистрацией, нашедшую отражение в письме от 14 мая 2003 г., адресованном Президенту Белорусской ассоциации международных автомобильных перевозчиков (далее - БАМАП).
В частности, содержащееся в письме Государственного таможенного комитета от 28 марта 2003 г. N 858-ОД требование о представлении транспортного средства (прицепа, полуприцепа) для основного таможенного оформления в таможенный орган, в зоне деятельности которого зарегистрирован перевозчик, МСАТ признал противоречащим пункту 2 статьи 15 Конвенции МДП, поскольку таможенные формальности предусмотрены вне таможни назначения. Указанные формальности, по мнению МСАТ, не только излишни, но и определенно нарушают коммерческую деятельность перевозчика. Кроме того, МСАТ усмотрел во введенных национальных процедурах не только цель осуществления контроля, но "больше всего сбор дополнительных государственных доходов, что противоречит духу Конвенции МДП". Как следует из письма МСАТ, введенные национальные меры носят крайне ограничительный, в основном для белорусских перевозчиков, характер, наносят значительный ущерб владельцам прицепов и полуприцепов, зарегистрированных за границей; национальные таможенные формальности неадекватны, излишни и карательны для международной торговли, экономики в целом и экономики Республики Беларусь в частности.
Выводы МСАТ подтверждают и статистические данные, приведенные в письме Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь от 20 сентября 2005 г. N 04-7/4691.
Так, за первое полугодие 2003 года белорусскими перевозчиками было выполнено транзитом по территории республики на 25,5 процента меньше перевозок, чем за первое полугодие 2002 года, в том числе перевозки из Литвы (откуда осуществлялись в основном мультимодальные перевозки) в направлении Российской Федерации сократились на 44,1 процента. В целом в сравнении с 2002 годом сокращение перевозок белорусскими перевозчиками, выполняемых транзитом по территории республики, за 2003 год составило 28,8 процента, в том числе из Литвы в направлении Российской Федерации - 44,2 процента, за 2004 год - 41,5 процента, в том числе из Литвы - 63,6 процента.
О снижении количества перевозок свидетельствуют также данные о выдаче книжек МДП. В сравнении с данными на 2002 год количество выданных книжек МДП в 2003 году сократилось на 10,9 процента, в 2004 году - на 15,5 процента.
Требования, изложенные в письме Государственного таможенного комитета от 28 марта 2003 г. N 858-ОД, а позже - в Инструкции N 47 о таможенном режиме временного ввоза в отношении прицепов и полуприцепов с иностранной регистрацией, особенно отрицательно повлияли на мультимодальные перевозки.
По экспертным оценкам, до происшедших изменений на мультимодальных перевозках осуществлялось около 24000 кругорейсов в год. Ежегодная упущенная выгода от прекращения работы на мультимодальных перевозках составляет более 33 млн.дол. США (средняя фрахтовая ставка на один кругорейс по странам Балтии - 1400 дол. США), а бюджет Республики Беларусь недополучает от этого около 3 млн.дол. США в год.
В связи с отсутствием на границе Республики Беларусь и Российской Федерации пограничных пунктов таможенного оформления у белорусских перевозчиков фактически отсутствует возможность оперативно осуществить декларирование и оформить помещение порожнего прицепа или полуприцепа в надлежащем режиме, получив разрешение-обязательство. Нарушение же перевозчиком требуемых процедур таможенного оформления, в частности неоформление транспортного средства в режиме временного ввоза, признается административным правонарушением, что в соответствии со статьей 193-9 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях влечет наложение штрафа с конфискацией товаров и транспортных средств, явившихся непосредственными объектами административного правонарушения, или без их конфискации либо со взысканием стоимости товаров и транспортных средств или без взыскания их стоимости.
При этом обращает на себя внимание тот факт, что в Положение о таможенном режиме временного ввоза (вывоза) товаров от 8 апреля 2002 г. N 22 постановлением Государственного таможенного комитета от 5 апреля 2005 г. было внесено дополнение, согласно которому указанное Положение не распространяется на транспортные средства, в том числе международные вагоны, осуществляющие международные перевозки пассажиров и товаров. Таким образом, Государственный таможенный комитет, по существу, признал необходимым руководствоваться процедурой, установленной Конвенцией МДП и Таможенным кодексом.
Основываясь на материалах дела, исследовав данные, представленные заинтересованными государственными органами, прежде всего Государственным таможенным комитетом, Министерством транспорта и коммуникаций, а также БАМАП, Конституционный Суд считает, что выход из создавшейся ситуации заключается не только в надлежащем правовом регулировании отношений, связанных с использованием белорусскими перевозчиками транспортных средств с иностранной регистрацией для международных перевозок грузов, но и в безусловном соблюдении требований международных договоров, участницей которых является Республика Беларусь и положения которых являются для республики обязательными. Следует также отметить, что игнорирование указанных требований не способствует формированию положительного имиджа Республики Беларусь.
Конституционный Суд отмечает недопустимость использования в правоприменительной деятельности таможенных органов писем, фактически содержащих нормативные предписания, но не прошедших в установленном порядке экспертизу Министерства юстиции и не зарегистрированных в установленном порядке, а также изменения сложившейся правоприменительной практики ведомственными актами, не основанными на актах, обладающих более высокой юридической силой.
Конституционный Суд считает, что белорусские перевозчики, использовавшие в своей деятельности прицепы и полуприцепы с иностранной регистрацией на основе Конвенции МДП, включая их возврат, действовали в соответствии с Конституцией, Таможенным кодексом Республики Беларусь и нормами международного права.
Принято на заседании Конституционного Суда 31 октября 2005 г.
Председатель Г.А.ВАСИЛЕВИЧ
|
