ЗАКЛЮЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
12 сентября 2007 г. № З-202/2007
О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ ПУНКТА
«Г» ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 68 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
«О ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ»
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе
председательствующего - Председателя Конституционного Суда
Василевича Г.А., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей
Бойко Т.С., Данилюка С.Е., Кеник К.И., Подгруши В.В.,
Тиковенко А.Г., Филипчик Р.И., Шуклина В.З.
с участием представителей:
Палаты представителей Национального собрания Республики
Беларусь - Каменецкого С.В., председателя Постоянной комиссии Палаты
представителей Национального собрания Республики Беларусь по труду,
социальной защите, делам ветеранов и инвалидов; Кулеша Н.Н.,
начальника Главного экспертно-правового управления Секретариата
Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь;
Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь -
Сушковой Т.И., начальника управления гражданского, социального и
хозяйственного законодательства Главного экспертно-правового
управления Секретариата Совета Республики Национального собрания
Республики Беларусь
рассмотрел в открытом судебном заседании дело «О соответствии
Конституции Республики Беларусь пункта «г» части первой статьи 68
Закона Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении».
В судебном заседании приняли участие:
Федорцов А.А. - первый заместитель Председателя Верховного
Суда Республики Беларусь; Егоров А.П. - заместитель Председателя
Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь; Ивановский А.В. -
заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь;
Петраш А.С. - первый заместитель Министра юстиции Республики
Беларусь.
Производство по делу возбуждено Конституционным Судом 15 июня
2007 г. по предложению Палаты представителей Национального собрания
Республики Беларусь на основании статьи 116 Конституции Республики
Беларусь, статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и
статусе судей.
Проверке подлежал пункт «г» части первой статьи 68 Закона
Республики Беларусь от 17 апреля 1992 г. «О пенсионном обеспечении»
(с последующими изменениями и дополнениями) (Ведамасці Вярхоўнага
Савета Рэспублікі Беларусь, 1992 г., № 17, ст. 275; 1994 г., № 8,
ст. 111), согласно которому пенсии, назначенные в соответствии с
указанным Законом, повышаются гражданам, необоснованно
репрессированным по политическим мотивам в период репрессий 20-80-х
годов и впоследствии реабилитированным, - на 50 процентов
минимального размера пенсии по возрасту.
В предложении о даче заключения о соответствии пункта «г»
части первой статьи 68 Закона Республики Беларусь «О пенсионном
обеспечении» Конституции Республики Беларусь Палата представителей
указала, что согласно части первой пункта 16 Положения о порядке
восстановления прав граждан, пострадавших от репрессий в 20-80-х
годах, утвержденного постановлением Верховного Совета Республики
Беларусь от 21 декабря 1990 г. (с последующими изменениями и
дополнениями), пострадавшими от политических репрессий признаются
дети, находившиеся вместе с родителями в местах лишения свободы, в
ссылке, высылке, на спецпоселении; дети, оставшиеся в
несовершеннолетнем возрасте без опеки родителей, необоснованно
репрессированных по политическим мотивам; дети, супруг (супруга)
лиц, расстрелянных или умерших в местах лишения свободы и
реабилитированных посмертно.
Палата представителей отметила, что, несмотря на то, что
согласно части второй пункта 16 названного Положения на указанных
лиц распространены порядок и условия восстановления прав,
предоставления льгот, установленных для жертв политических
репрессий, на практике повышение пенсий лицам из числа детей,
оставшихся в несовершеннолетнем возрасте без опеки родителей,
необоснованно репрессированных по политическим мотивам, а также
детей лиц, расстрелянных или умерших в местах лишения свободы и
реабилитированных посмертно, не производится.
Палата представителей полагает, что такая практика применения
пункта «г» части первой статьи 68 Закона «О пенсионном обеспечении»
не соответствует нормативным предписаниям пункта 16 вышеназванного
Положения, поскольку препятствует реализации права на повышение
размера пенсий, назначенных пенсионерам из числа детей, оставшихся в
несовершеннолетнем возрасте без опеки родителей, необоснованно
репрессированных по политическим мотивам, а также детей лиц,
расстрелянных или умерших в местах лишения свободы и
реабилитированных посмертно.
Заслушав судью-докладчика Кеник К.И., представителей сторон,
специалистов Холодинскую Г.В. и Яшкову Л.М., проанализировав
положения Конституции, законодательных и иных нормативных правовых
актов, а также практику их применения, изучив все материалы дела,
Конституционный Суд установил следующее.
Правовое регулирование отношений по реабилитации жертв
политических репрессий, восстановлению их прав, предоставлению
льгот, выплате компенсаций, пенсионному обеспечению осуществляется в
соответствии с постановлением Верховного Совета Республики Беларусь
от 21 декабря 1990 г. «Об утверждении Положения о порядке
восстановления прав граждан, пострадавших от репрессий в 20-80-х
годах» (с последующими изменениями и дополнениями), постановлением
Верховного Совета Республики Беларусь от 6 июня 1991 г. «О порядке
реабилитации жертв политических репрессий 20-80-х годов в Республике
Беларусь» (с последующими изменениями и дополнениями),
постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29 декабря
1990 г. № 349 «О предоставлении льгот лицам, необоснованно
репрессированным в период 20-80-х годов и впоследствии
реабилитированным» (с последующими изменениями и дополнениями),
Законом Республики Беларусь от 17 апреля 1992 г. «О пенсионном
обеспечении» (с последующими изменениями и дополнениями) и др.
Согласно пункту 2 Положения о порядке восстановления прав
граждан, пострадавших от репрессий в 20-80-х годах (далее -
Положение), его действие распространяется на граждан, незаконно
репрессированных по политическим, социальным, национальным,
религиозным и иным мотивам: на основании судебных постановлений; на
основании решений внесудебных органов, действовавших в 30-40-х и
начале 50-х годов: «троек», «двоек» НКВД-УНКВД, коллегий ОГПУ и
«особых совещаний» НКВД-МГБ-МВД СССР; на основании решений
исполнительных комитетов местных Советов, других органов
государственной власти о ссылке или высылке крестьян и иных лиц из
мест постоянного проживания.
В соответствии с пунктом 1 постановления Верховного Совета
Республики Беларусь от 6 июня 1991 г. «О порядке реабилитации жертв
политических репрессий 20-80-х годов в Республике Беларусь»
необоснованно репрессированными являются граждане Республики
Беларусь, СССР, иностранных государств или лица без гражданства,
привлеченные на территории Республики Беларусь судебными или
несудебными органами по политическим, социальным, национальным,
религиозным и иным мотивам к уголовной ответственности за
государственные (контрреволюционные) преступления, а также по этим
же мотивам подвергнутые ссылке, высылке, направлению на
спецпоселение, удалению за пределы Республики Беларусь в
административном порядке.
На этом основании согласно пункту 2 указанного постановления
реабилитации подлежат:
а) лица, незаконно осужденные судами по обвинению в совершении
государственных (контрреволюционных) преступлений, за исключением
случаев, указанных в данном постановлении;
б) лица, репрессированные по решениям несудебных органов:
коллегий и особых совещаний ВЧК, ГПУ-ОГПУ, НКВД, МГБ, «двоек»,
«троек» ГПУ, УНКВД-НКВД;
в) крестьяне, члены их семей и иные граждане, незаконно
подвергнутые ссылке, высылке, направлению на спецпоселение, удалению
за пределы Республики Беларусь в административном порядке, а также
крестьяне, в том числе признанные кулаками, осужденные за неуплату
повышенных налогов и отказ от выполнения повинностей и работ,
имеющих общегосударственное значение, по статье 93 и статье 94
Уголовного кодекса БССР 1928 года;
г) лица, незаконно помещенные по решениям судов в
психиатрические учреждения на принудительное лечение в связи с
возбуждением уголовных дел.
Пенсионное обеспечение реабилитированных граждан согласно
пункту 15 Положения (в редакции постановления Верховного Совета от
21 декабря 1990 г.) (в настоящее время - пункт 17) следовало
осуществлять в соответствии с Законом СССР «О пенсионном обеспечении
граждан в СССР». Указанный Закон только предусматривал зачет в стаж
времени отбывания наказания в местах лишения свободы и ссылке в
тройном размере, но не содержал положений о повышении пенсий.
Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 23
декабря 1991 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные
акты Республики Беларусь, регулирующие вопросы восстановления прав
граждан, пострадавших от репрессий в 20-80-х годах» Положение было
дополнено пунктом 16 о признании потерпевшими от политических
репрессий детей, находившихся в местах лишения свободы, в ссылке,
высылке, на спецпоселении, в связи с репрессированием их родителей.
Согласно части второй данного пункта на указанных детей
распространялись порядок и условия восстановления прав,
предоставления льгот и выплаты денежных компенсаций, установленные
для жертв политических репрессий.
Вопрос о повышении пенсий жертвам политических репрессий
первоначально был решен в постановлении Верховного Совета от 6 июня
1991 г., в пункте 10 которого содержалось поручение Совету Министров
Республики Беларусь повысить с 1 июля 1991 г. размеры пенсий
гражданам, необоснованно привлеченным к уголовной ответственности в
период политических репрессий 20-80-х годов и впоследствии
реабилитированным. Вначале в соответствии с указанным постановлением
с 1 июля 1991 г. размер такого повышения составлял 25 процентов
минимальной пенсии по возрасту. Это повышение распространялось как
на лиц, которые были незаконно репрессированы и впоследствии
реабилитированы, так и, по утверждению специалистов Министерства
труда и социальной защиты, после принятия Верховным Советом
постановления от 23 декабря 1991 г. - на детей, находившихся в
местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, в связи
с репрессированием их родителей при условии представления ими
документов о реабилитации.
Норма о повышении пенсий гражданам, необоснованно
репрессированным по политическим мотивам в период репрессий 20-80-х
годов и впоследствии реабилитированным, в дальнейшем была закреплена
в статье 68 Закона от 17 апреля 1992 г. «О пенсионном обеспечении»,
введенного в действие с 1 января 1993 г. Согласно этому Закону в
первоначальной редакции пенсии были повышены на 25 процентов (пункт
«в» части первой статьи 68), а после внесения в него изменений и
дополнений от 2 февраля 1994 г. - на 50 процентов минимального
размера пенсии по возрасту (пункт «г» части первой статьи 68).
Финансирование указанных расходов было предусмотрено при принятии
данного Закона.
С этого времени на практике при решении вопроса о повышении
пенсий детям, находившимся в местах лишения свободы, в ссылке,
высылке, на спецпоселении, в связи с репрессированием их родителей
уполномоченные государственные органы стали руководствоваться
нормами Закона «О пенсионном обеспечении», хотя указанные дети в
соответствии с пунктом 16 Положения были определены как потерпевшие
от политических репрессий, что порождало сомнения в возможности
отнесения их к категории непосредственно репрессированных.
На необходимость повышения пенсий данной категории детей
указывалось в письме Министерства социального обеспечения Республики
Беларусь от 26 февраля 1993 г. № 2-1/41. Об этом свидетельствует
также Обзор № 4 практики применения пенсионного законодательства,
подготовленный указанным Министерством и направленный письмом от 18
августа 1993 г. № 2-1/158 в областные, Минский городской отделы
социального обеспечения, центры по начислению и выплате пенсий и
пособий.
Более того, в ведомственных актах было обращено внимание на
то, что правом на повышение пенсии обладают не только лица, которые
необоснованно репрессированы по политическим мотивам в период
репрессий 20-80-х годов и впоследствии реабилитированы, но и те, кто
был репрессирован по социальным, национальным, религиозным и иным
мотивам, хотя в статье 68 Закона «О пенсионном обеспечении» речь
идет только о репрессированных по политическим мотивам.
Конституционный Суд считает, что с учетом содержания названных
понятий и их соотношения такой подход является правомерным.
Анализ пункта 2 Положения, утвержденного постановлением
Верховного Совета от 21 декабря 1990 г., и пункта 2 постановления
Верховного Совета от 6 июня 1991 г. в их взаимосвязи, изучение
архивных дел и материалов свидетельствуют о принятии решений о
репрессировании и в отношении детей, которые направлялись в ссылку,
высылку, на спецпоселение, в связи с репрессированием их родителей.
Дети, которые находились вместе с родителями в местах лишения
свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, претерпевали
практически те же лишения, что и их родители. Указанные дети
помещались в условия явного лишения или ограничения прав и свобод.
Впоследствии они в соответствии с новым законодательством
признавались компетентными государственными органами
репрессированными и подлежали реабилитации, о чем им выдавались
соответствующие документы с распространением на них на практике
действия пункта «г» части первой статьи 68 Закона «О пенсионном
обеспечении».
Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 3
декабря 1993 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные
акты Республики Беларусь, регулирующие вопросы реабилитации жертв
политических репрессий 20-80-х годов и восстановления их прав» пункт
16 Положения был изложен в новой редакции, согласно которой наряду с
детьми, находившимися вместе с родителями в местах лишения свободы,
в ссылке, высылке, на спецпоселении, к потерпевшим от политических
репрессий были отнесены также дети, оставшиеся сиротами в связи с
репрессированием обоих родителей. Частью второй данного пункта на
указанных детей также были распространены порядок и условия
восстановления прав, предоставления льгот, установленных для жертв
политических репрессий.
Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 18
октября 1994 г. «О внесении изменений и дополнений в Положение о
порядке восстановления прав граждан, пострадавших от репрессий в
20-80-х годах» пункт 16 Положения снова был изложен в новой редакции
(действующей и в настоящее время), в соответствии с которой этот
пункт был дополнен указанием на еще одну категорию пострадавших от
политических репрессий - детей, супруга (супругу) лиц, расстрелянных
или умерших в местах лишения свободы и реабилитированных посмертно.
Как и в отношении других категорий детей, перечисленных в
пункте 16 Положения, в силу части второй указанного пункта на этих
лиц были распространены порядок и условия восстановления прав,
предоставления льгот, установленных для жертв политических
репрессий.
Прямое указание в пункте 16 Положения на детей, которые
находились вместе с репрессированными родителями в местах лишения
свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, как на пострадавших
(потерпевших) от политических репрессий поставило под сомнение
обоснованность распространения на них пункта 2 постановления
Верховного Совета от 6 июня 1991 г., в котором речь шла о
непосредственно репрессированных. При этом повышение им пенсии дало
основание другим категориям детей, то есть тем, кто остался в
несовершеннолетнем возрасте без опеки родителей, необоснованно
репрессированных по политическим мотивам, а также детям лиц,
расстрелянных или умерших в местах лишения свободы и
реабилитированных посмертно, предъявлять притязания на повышение
пенсии, поскольку все эти категории детей были перечислены в одном
пункте Положения (пункт 16) и признаны пострадавшими от политических
репрессий.
Расширив круг лиц, пострадавших от политических репрессий,
законодатель в то же время не закрепил в Законе «О пенсионном
обеспечении» права детей, оставшихся в несовершеннолетнем возрасте
без опеки родителей, необоснованно репрессированных по политическим
мотивам; детей лиц, расстрелянных или умерших в местах лишения
свободы и реабилитированных посмертно (абзацы третий и четвертый
части первой пункта 16 Положения), на повышение назначенных им
пенсий.
В процессе нормотворческой деятельности Верховный Совет
предпринимал попытки скорректировать статью 68 Закона «О пенсионном
обеспечении» с целью законодательного закрепления права всех детей,
признанных пострадавшими от политических репрессий, на повышение им
пенсий, но проект Закона о внесении соответствующих изменений и
дополнений так и не был принят, о чем, в частности, свидетельствует
стенограмма заседания Верховного Совета от 1 марта 1995 г.
Конституционный Суд, отмечая в связи с этим коллизию двух
специальных законодательных актов - Положения и Закона «О пенсионном
обеспечении», считает, что поскольку в данном случае решается вопрос
о праве на пенсию, то следует исходить из содержания норм Закона «О
пенсионном обеспечении» как специального законодательного акта,
регулирующего соответствующие отношения.
Конституционный Суд также обращает внимание на то, что
подготовка и принятие проектов указанных выше постановлений
Верховного Совета, имеющих нормативный характер, велись с грубым
нарушением действующего законодательства, прежде всего Временного
регламента Верховного Совета, в статье 94 которого было прямо
предусмотрено, что «при представлении проекта, реализация которого
потребует дополнительных материальных и иных затрат, прилагается его
финансово-экономическое обоснование». Судя по стенограммам заседаний
Верховного Совета и другим имеющимся материалам, соответствующее
финансово-экономическое обоснование предлагаемых проектов
отсутствовало.
Согласно Конституции Республики Беларусь, принятой 15 марта
1994 г., нормативные правовые акты должны были приниматься Верховным
Советом в форме законов, которые в соответствии с ее нормами
подписывает Президент Республики Беларусь. Вопреки этому 18 октября
1994 г. Верховный Совет, не взаимодействуя с иными ветвями власти,
как того требовала Конституция, внес своим постановлением изменения
и дополнения в Положение о порядке восстановления прав граждан,
пострадавших от репрессий в 20-80-х годах. Указанный акт был
подписан Председателем Верховного Совета. Постановление от 18
октября 1994 г. также не имело финансово-экономического обоснования,
с его принятием не были определены источники финансирования
предусматриваемых им расходов.
Таким образом, Конституционный Суд констатирует, что Верховный
Совет при принятии своих постановлений по указанным вопросам, в том
числе постановления от 18 октября 1994 г., неоднократно и грубо
нарушал Конституцию и действующее законодательство.
В связи с изложенным Конституционный Суд приходит к выводу о
том, что нормы пункта 16 Положения в действующей редакции, на
которые в обоснование своего предложения о проверке
конституционности пункта «г» части первой статьи 68 Закона «О
пенсионном обеспечении» ссылается Палата представителей, а также
иные государственные органы, разделяющие ее позицию, не имеют
верховенства над нормами Закона «О пенсионном обеспечении».
Жалобы и обращения в различные государственные органы лиц,
признанных пострадавшими от политических репрессий, Белорусского
общественного объединения жертв политических репрессий 20-80-х
годов, равно как и позиции, занятые по обсуждаемому вопросу
государственными органами, свидетельствуют о неоднозначном понимании
ими на практике как пункта «г» части первой статьи 68 Закона «О
пенсионном обеспечении», так и пункта 16 Положения. Такое восприятие
норм действующего законодательства, по мнению Конституционного Суда,
вызвано просчетами при подготовке проектов нормативных правовых
актов о реабилитации жертв политических репрессий, восстановлении их
прав, что в определенной мере обусловлено как новизной решаемой
проблемы, так и несоблюдением некоторых правил нормотворческой
деятельности. В указанных актах используются различные понятия,
термины и их определения («жертвы политических репрессий»,
«потерпевшие от политических репрессий», «пострадавшие от
политических репрессий»; в пункте «г» части первой статьи 68 Закона
«О пенсионном обеспечении» речь идет о гражданах, необоснованно
репрессированных по политическим мотивам и впоследствии
реабилитированных, тогда как согласно пункту 2 Положения оно
распространяется на граждан, незаконно репрессированных по
политическим, социальным, национальным, религиозным и иным мотивам).
Это привело к тому, что в ответах различных государственных
органов, поступивших в Конституционный Суд в период подготовки дела
к рассмотрению, равно как и в выступлениях на судебном заседании,
имели место диаметрально противоположные подходы: от признания права
на повышение пенсий всех категорий детей, признаваемых пострадавшими
от репрессий, до полного отрицания за всеми ими такого права. В
сложившейся ситуации неудивительно, что после внесения Верховным
Советом изменений в пункт 16 Положения постановлением от 18 октября
1994 г. дети, оставшиеся без опеки родителей, необоснованно
репрессированных по политическим мотивам, а также дети родителей,
расстрелянных или умерших в местах лишения свободы и
реабилитированных посмертно, предъявляли притязания на повышение им
пенсий наравне с детьми, которые находились вместе с родителями в
местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении.
Конституционный Суд отмечает, что для правового государства,
каким провозглашена Республика Беларусь, основополагающим принципом
должно быть ясное, согласованное правовое регулирование общественных
отношений.
Между тем анализ нормативных правовых актов относительно
повышения пенсий гражданам, незаконно репрессированным и
впоследствии реабилитированным, в том числе детям, признанным
пострадавшими от политических репрессий, свидетельствует о
необходимости проведения значительной работы по упорядочению
законодательства в части используемых в нем терминов, понятий и
формулировок.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой,
четвертой и седьмой статьи 116 Конституции, статьями 22 и 24 Кодекса
Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,
Конституционный Суд РЕШИЛ:
1. Признать пункт «г» части первой статьи 68 Закона Республики
Беларусь от 17 апреля 1992 г. «О пенсионном обеспечении» (с
последующими изменениями и дополнениями), предусматривающий
повышение размера пенсий гражданам, необоснованно репрессированным
по политическим мотивам в период репрессий 20-80-х годов и
впоследствии реабилитированным, соответствующим Конституции
Республики Беларусь.
2. Признать, что сложившаяся с 1 января 1993 г. практика,
основанная на распространении действия пункта «г» части первой
статьи 68 Закона Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении»
только на детей, находившихся вместе с родителями в местах лишения
свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении и впоследствии
реабилитированных, с предоставлением им соответствующих документов,
согласуется с целями и задачами законодательства, регулирующего
отношения по реабилитации жертв политических репрессий,
восстановлению их прав, пенсионному обеспечению, и соответствует их
фактическому статусу необоснованно репрессированных.
3. Отметить, что в действующем пенсионном законодательстве не
предусмотрено право на повышение пенсий иным категориям детей,
признанных пострадавшими от политических репрессий в соответствии с
абзацами третьим и четвертым части первой пункта 16 Положения о
порядке восстановления прав граждан, пострадавших от репрессий в
20-80-х годах, утвержденного постановлением Верховного Совета
Республики Беларусь от 21 декабря 1990 г. (с последующими
изменениями и дополнениями).
4. Опубликовать настоящее Заключение в срок, установленный
законодательством, в газетах «Звязда» и «Народная газета», а также в
Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь и журнале
«Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь».
5. Настоящее Заключение вступает в силу со дня провозглашения,
является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.
Председательствующий - Г.А.Василевич
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь
|
