ЗАКЛЮЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
20 февраля 2004 г. № З-170/2004
О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И ЗАКОНУ
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ "О ЗДРАВООХРАНЕНИИ" ПОЛОЖЕНИЯ
О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПОЛОЖЕНИЯ
О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ФАРМАЦЕВТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ,
УТВЕРЖДЕННЫХ ПОСТАНОВЛЕНИЕМ СОВЕТА МИНИСТРОВ
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ ОТ 20 ОКТЯБРЯ 2003 г. № 1378
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе
председательствующего - Председателя Конституционного Суда
Василевича Г.А., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей
Воробья Г.А., Подгруши В.В., Саркисовой Э.А., Тиковенко А.Г.,
Филипчик Р.И., Шишко Г.Б., Шуклина В.З.
с участием представителей:
Палаты представителей Национального собрания Республики
Беларусь - Лекторова В.Н., председателя Постоянной комиссии Палаты
представителей Национального собрания Республики Беларусь по охране
здоровья, физической культуре, делам семьи и молодежи; Мешковой
Н.Н., заведующей отделом государственного права Главного
экспертно-правового управления Секретариата Палаты представителей
Национального собрания Республики Беларусь;
Совета Министров Республики Беларусь - Романенкова А.С.,
заместителя Министра здравоохранения Республики Беларусь
рассмотрел в открытом судебном заседании дело "О соответствии
Конституции Республики Беларусь и Закону Республики Беларусь "О
здравоохранении" Положения о лицензировании медицинской деятельности
и Положения о лицензировании фармацевтической деятельности,
утвержденных постановлением Совета Министров РБ от
20 октября 2003 г. № 1378".
В судебном заседании приняли участие:
Вышкевич В.Н. - заместитель Председателя Верховного Суда
Республики Беларусь; Козырева Л.Г. - заместитель Председателя
Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь; Калугин В.Ю. -
заместитель Министра юстиции Республики Беларусь.
Производство по делу возбуждено Конституционным Судом 8 декабря
2003 г. по предложению Палаты представителей Национального собрания
Республики Беларусь на основании статьи 116 Конституции, статей 5 и
6 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" и статьи 43
Регламента Конституционного Суда.
Палата представителей Национального собрания Республики
Беларусь внесла предложение о проверке Положения о лицензировании
медицинской деятельности и Положения о лицензировании
фармацевтической деятельности, утвержденных постановлением Совета
Министров Республики Беларусь от 20 октября 2003 г. № 1378
(Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2003 г., №
122, 5/13295), предусматривающих порядок и условия выдачи
специальных разрешений (лицензий) на осуществление соответственно
медицинской и фармацевтической деятельности.
Палата представителей указала, в частности, что пункт 9
Положения о лицензировании медицинской деятельности одним из
обязательных условий для получения лицензии юридическим лицом
предусматривает наличие у руководителя организации или у
руководителя структурного подразделения, которое будет осуществлять
медицинскую деятельность, первой или высшей квалификационной
категории и наличие в штате данной организации работников, имеющих
также первую или высшую категорию. Аналогичные по сути требования
предъявляются и пунктом 9 Положения о лицензировании
фармацевтической деятельности к фармацевтическим работникам.
По мнению Палаты представителей, установленные в указанных
положениях дополнительные (по сравнению с Законом "О
здравоохранении") требования к уровню подготовки медицинского
персонала повлекут закрытие многих организаций здравоохранения,
особенно первичного звена, где работает небольшое число медицинских
работников с соответствующими категориями. Палата представителей
считает, что это в полной мере относится и к аптечным организациям.
В соответствии со статьей 11 Закона "О Конституционном Суде
Республики Беларусь" пределы разрешения вопросов, поставленных на
рассмотрение Конституционного Суда, определяет Суд. Поэтому исходя
из сути внесенных Палатой представителей предложений Конституционным
Судом осуществлена проверка на предмет конституционности норм,
содержащихся в пункте 9 Положения о лицензировании медицинской
деятельности, пунктах 9 и 10 Положения о лицензировании
фармацевтической деятельности.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Подгруши В.В.,
представителей сторон, проанализировав соответствующие положения
Конституции Республики Беларусь, Закона Беларуси от 18
июня 1993 г. "О здравоохранении" (в редакции Закона от 11 января
2002 г.), Декрета Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г.
№ 17 "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Декрет
№ 17), нормы положений о лицензировании соответственно медицинской и
фармацевтической деятельности, других нормативных правовых актов,
имеющих отношение к рассматриваемому вопросу, исследовав иные
материалы дела, Конституционный Суд установил следующее.
Согласно статье 2 Конституции человек, его права, свободы и
гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и
государства.
Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на охрану
здоровья. Государство создает условия доступного для всех граждан
медицинского обслуживания (статья 45 Основного Закона).
В силу требований статьи 13 Конституции государство
осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах
человека и общества, обеспечивает направление и координацию
государственной и частной экономической деятельности в социальных
целях. Государство предоставляет всем равные права для осуществления
хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом,
гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм
собственности.
Согласно статье 9 Закона "О здравоохранении" систему
здравоохранения Республики Беларусь составляют государственное
здравоохранение и частное здравоохранение. При этом, как указано в
Законе, основой системы здравоохранения Республики Беларусь является
государственное здравоохранение.
Статьей 12 Закона "О здравоохранении" предусмотрено, что
медицинская и фармацевтическая деятельность на территории Республики
Беларусь осуществляется физическими и юридическими лицами только при
наличии специального разрешения (лицензии).
Лицензия представляет собой специальное разрешение на
осуществление вида деятельности при обязательном соблюдении
лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом
соискателю лицензии или лицензиату, подтверждающее, что субъект
хозяйствования принимает на себя обязательства по обеспечению
надлежащего осуществления лицензируемого вида деятельности.
По мнению Конституционного Суда, нормотворческие органы,
принимая акты в пределах своей компетенции, в том числе регулируя
медицинскую и фармацевтическую деятельность, вправе определять
порядок и условия ее осуществления, устанавливать ограничения,
которые должны соответствовать критериям, закрепленным Конституцией
Республики Беларусь, а именно основываться на законе и приниматься
только в интересах национальной безопасности, общественного порядка,
защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц.
Государственное регулирование в области осуществления
медицинской и фармацевтической деятельности обусловлено
необходимостью обеспечить охрану жизни и здоровья граждан. В этих
целях нормативными правовыми актами устанавливаются повышенные
требования к субъектам, осуществляющим такую деятельность, в том
числе закрепляется обязательность лицензирования указанной
деятельности.
Декретом № 17 предусмотрено, что право на осуществление
юридическими и физическими лицами отдельных видов деятельности,
включая медицинскую и фармацевтическую, может быть реализовано после
получения в установленном порядке специальных разрешений (лицензий).
Согласно подпункту 3.9 пункта 3 Декрета № 17 в случае расхождения
норм данного Декрета с другими законодательными актами,
регулирующими осуществление отдельных видов деятельности на
основании специальных разрешений (лицензий), применяются нормы этого
Декрета.
В соответствии с пунктом 2 Положения о лицензировании отдельных
видов деятельности, утвержденного Декретом № 17, лицензионные
требования и условия - это совокупность установленных
законодательством требований и условий, предъявляемых к соискателю
лицензии при ее выдаче и к лицензиату при осуществлении им
деятельности, на которую требуется лицензия.
Пунктом 5 указанного Положения о лицензировании отдельных видов
деятельности предусмотрено, что Совет Министров Республики Беларусь
в пределах своей компетенции утверждает положения о лицензировании
видов деятельности, которые наряду с иными условиями и требованиями
должны включать перечень лицензионных требований и условий,
предъявляемых к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям,
а также особенности выдачи лицензий на отдельный вид деятельности.
Декрет № 17 рассматривался Палатой представителей и Советом
Республики Национального собрания Республики Беларусь соответственно
9 и 17 октября 2003 г. и принят к сведению без замечаний.
Во исполнение Декрета № 17 Советом Министров Республики
Беларусь постановлением от 20 октября 2003 г. № 1378 утверждены
Положение о лицензировании медицинской деятельности и Положение о
лицензировании фармацевтической деятельности.
Пунктом 9 Положения о лицензировании медицинской деятельности
предусмотрено, что обязательными условиями для соискателя лицензии и
лицензиата при осуществлении медицинской деятельности (кроме работ и
услуг, связанных с производством и оборотом медицинской техники и
изделий медицинского назначения) являются:
для юридического лица: наличие у руководителя организации или у
руководителя структурного подразделения организации, которое
непосредственно будет осуществлять медицинскую деятельность, высшего
медицинского образования, специальной подготовки, соответствующих
требованиям и характеру выполняемых работ и предоставляемых услуг, и
первой или высшей квалификационной категории; наличие в штате данной
организации работников, имеющих высшее и (или) среднее медицинское
образование, специальную подготовку, соответствующие требованиям и
характеру выполняемых работ и предоставляемых услуг, и первую или
высшую квалификационную категорию (для среднего медицинского
персонала - наличие квалификационной категории) (подпункт 9.1 пункта
9);
для индивидуального предпринимателя и привлеченных им в
установленном порядке медицинских работников - высшее или среднее
медицинское образование, специальная подготовка, соответствующие
требованиям и характеру выполняемых работ и предоставляемых услуг, и
первая или высшая квалификационная категория (для среднего
медицинского персонала - наличие квалификационной категории)
(подпункт 9.2 пункта 9);
прохождение тематического усовершенствования в объеме,
установленном законодательством Республики Беларусь для руководителя
в сфере медицинской деятельности и медицинских работников
юридического лица, а также для индивидуального предпринимателя и
привлеченных им медицинских работников (подпункт 9.3 пункта 9).
Пунктом 9 Положения о лицензировании фармацевтической
деятельности предусмотрено в качестве обязательного условия для
получения лицензии на фармацевтическую деятельность (за исключением
работ и услуг, связанных с промышленным производством лекарственных
средств) наличие у руководителя юридического лица (руководителя
структурного подразделения, занимающегося фармацевтической
деятельностью) или индивидуального предпринимателя высшего
фармацевтического образования, высшей или первой квалификационной
категории и усовершенствования по специальности в соответствии с
законодательством.
Согласно пункту 10 Положения о лицензировании фармацевтической
деятельности соискатель лицензии должен заключить трудовые договоры
(контракты) либо гражданско-правовые договоры с работниками (не
менее двух человек кроме руководителя структурного подразделения),
имеющими специальное фармацевтическое образование (высшее или
среднее), квалификационную категорию и прошедшими усовершенствование
по специальности в соответствии с законодательством.
Частью первой статьи 15 Закона "О здравоохранении"
предусмотрено, что право на занятие медицинской и фармацевтической
деятельностью имеют лица, получившие специальное образование и
постоянно проживающие в Республике Беларусь. При допуске к
медицинской и фармацевтической деятельности в качестве врача или
провизора кроме специального образования необходимы стажировка и
наличие сертификата (удостоверения) по соответствующей
специальности, а в частном здравоохранении - также стаж работы по
лицензируемому виду деятельности не менее трех лет.
Конституционный Суд считает, что содержащиеся в части первой
статьи 15 Закона "О здравоохранении" нормы не касаются вопросов
лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности как
относящихся к специальному регулированию, а определяют условия и
требования обеспечения права лиц на занятие медицинской и
фармацевтической деятельностью в качестве врача или провизора, но не
в качестве руководителей юридических лиц (руководителей структурных
подразделений) и индивидуальных предпринимателей, которые организуют
осуществление лицензируемых видов деятельности и несут всю полноту
ответственности за надлежащее медицинское или фармацевтическое
обслуживание.
Такой вывод следует из содержания части второй статьи 12 Закона
"О здравоохранении", согласно которой порядок и условия выдачи
специальных разрешений (лицензий) на осуществление медицинской и
фармацевтической деятельности регулируются актами законодательства,
пункта 5 Положения о лицензировании отдельных видов деятельности,
утвержденного Декретом № 17, и принятых на его основе Советом
Министров Республики Беларусь положений о лицензировании
соответственно медицинской и фармацевтической деятельности.
Врачи и провизоры согласно статье 41 Конституции реализуют свое
право на труд, то есть право на выбор рода занятий и работы в
соответствии с призванием, способностями, образованием,
профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей,
посредством заключения трудовых или гражданско-правовых договоров с
соответствующими субъектами хозяйствования как государственной, так
и частной формы собственности, которые должны организовать
осуществление медицинской и фармацевтической деятельности в
соответствии с существующими в государстве требованиями и
стандартами.
Соискателем лицензии на осуществление медицинской или
фармацевтической деятельности может быть юридическое лицо или
индивидуальный предприниматель (пункт 3 Положения о лицензировании
медицинской деятельности, пункт 5 Положения о лицензировании
фармацевтической деятельности). К соискателю лицензии и
предъявляются в соответствии с указанными положениями лицензионные
требования и условия.
В связи с этим Конституционный Суд отмечает, что установленные
в положениях о лицензировании соответственно медицинской и
фармацевтической деятельности требования к профессиональному уровню
руководителей организаций здравоохранения (руководителей структурных
подразделений организаций), индивидуальных предпринимателей не
противоречат статье 15 Закона "О здравоохранении". Конституционный
Суд исходит при этом из того, что указанными актами регулируются
различные виды отношений: положениями о лицензировании - отношения,
связанные с возможностью осуществления субъектами хозяйствования
лицензируемых видов медицинской и фармацевтической деятельности,
Законом "О здравоохранении" - отношения, касающиеся реализации
гражданами права на занятие медицинской и фармацевтической
деятельностью в качестве врача или провизора.
Вместе с тем Конституционный Суд обращает внимание на разные
подходы, содержащиеся в пункте 9 Положения о лицензировании
медицинской деятельности, в части требований к профессиональному
уровню медицинских работников, привлекаемых субъектами
хозяйствования. Если по смыслу абзаца третьего подпункта 9.1 пункта
9, требующего наличия в штате организации работников, имеющих первую
или высшую квалификационную категорию, количество таких работников
не оговаривается (в судебном заседании представителем Совета
Министров было высказано мнение, что достаточно одного специалиста,
имеющего требуемую категорию по лицензируемому виду деятельности),
то применительно к индивидуальному предпринимателю (подпункт 9.2
пункта 9) все привлеченные им работники должны иметь первую или
высшую категорию (для среднего медперсонала - квалификационную
категорию), даже если он будет заниматься осуществлением одного вида
деятельности.
Отмеченное свидетельствует о необходимости уточнения содержания
положений о лицензировании соответственно медицинской и
фармацевтической деятельности в целях обеспечения их однозначного
понимания и применения на практике. Кроме того, Конституционный Суд,
исходя из закрепленного в Конституции принципа создания равных
условий для развития всех форм собственности, полагает необходимым
пересмотреть норму части первой статьи 15 Закона "О
здравоохранении", которой установлено ограничение на работу в
частном здравоохранении для врачей и провизоров, имеющих стаж работы
по лицензируемому виду деятельности менее трех лет.
Конституционный Суд находит заслуживающими внимания доводы
Палаты представителей о том, что установление дополнительных
требований к уровню профессиональной подготовки руководителей
организаций (руководителей структурных подразделений) как
государственной, так и частной формы собственности, а также
индивидуальных предпринимателей повлечет для многих из них
прекращение (приостановление) деятельности из-за отсутствия
требуемых квалификационных категорий.
В связи с этим Конституционный Суд отмечает, что в
государственном здравоохранении по состоянию на 1 января 2004 г. не
имеют первой или высшей квалификационной категории 23,2 процента
руководителей организаций и 38,7 процента руководителей структурных
подразделений, 42,1 процента провизоров - руководителей организаций
(руководителей структурных подразделений). По данным представителя
Палаты представителей Лекторова В.Н. только по Витебской области по
состоянию на 13 ноября 2003 г. не имели первой или высшей категории
главные врачи 40 участковых больниц, 13 городских и районных
больниц, пяти районных территориальных медицинских объединений. При
этом три участковые больницы имеют статус юридического лица.
Что касается негосударственных организаций здравоохранения, то
по представленным сведениям к настоящему времени медицинскую
деятельность осуществляют 1228 юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей, у которых работают 3060 врачей, из них с высшей
категорией - 352 врача, с первой - 659, что составляет около 33
процентов. При этом Конституционный Суд обращает внимание на то, что
абсолютное большинство специалистов, работающих в частном
здравоохранении, имеют продолжительный стаж работы: общий врачебный
стаж 9 лет и более имеют 2407 врачей, от 6 до 8 лет - 427.
Фармацевтическую деятельность осуществляют 1052 специалиста с высшим
фармацевтическим образованием, которые работают в составе 416
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Из них
индивидуальных предпринимателей, руководителей юридических лиц и
структурных подразделений со стажем от 6 до 8 лет - 114 человек, со
стажем 9 лет и более - 570.
Конституционный Суд отмечает, что до введения новых требований,
предъявляемых к соискателям лицензий и лицензиатам для осуществления
медицинской или фармацевтической деятельности, действовало Положение
о порядке выдачи субъектам хозяйствования (юридическим лицам и
предпринимателям без образования юридического лица) специальных
разрешений (лицензий) на осуществление видов деятельности,
находящихся в ведении Минздрава, утвержденное приказом Министерства
здравоохранения Республики Беларусь от 15 января 1998 г. № 15,
согласно которому выдача лицензий на медицинскую практику, оптовую и
розничную реализацию лекарственных средств и лекарственных растений
(подпункты 2.3.2 и 2.5 пункта 2) осуществлялась при меньшем объеме
требований и условий, предъявляемых к соискателям лицензий
(лицензиатам).
В соответствии с ранее действовавшим законодательством
получение субъектом хозяйствования лицензии на осуществление
медицинской или фармацевтической деятельности не зависело от наличия
либо отсутствия у руководителя организации (руководителя
структурного подразделения), индивидуального предпринимателя, а
равно привлеченных ими работников первой или высшей квалификационной
категории. Более того, согласно пункту 5 Положения о порядке
присвоения квалификационных категорий медицинским и фармацевтическим
работникам, утвержденного постановлением Министерства
здравоохранения Республики Беларусь от 1 июля 2002 г. № 45,
присвоение квалификационной категории производилось по инициативе и
желанию лица, работающего в системе здравоохранения Республики
Беларусь, и являлось одним из условий повышения оплаты труда
работников, имеющих квалификационные категории. Пунктом 36
указанного Положения предусмотрено также, что для присвоения второй
квалификационной категории требуется стаж работы по специальности
три года, первой и высшей квалификационной категории - шесть и
девять лет соответственно.
В связи с изложенным, признавая право Совета Министров
Республики Беларусь в соответствии с частью пятой статьи 13
Конституции устанавливать требования к профессиональной подготовке
медицинских и фармацевтических работников при получении ими лицензий
ради достижения главной цели - повышения качества оказываемых
медицинской помощи и фармацевтических услуг населению как в
государственном, так и в частном здравоохранении, Конституционный
Суд в то же время считает, что при ограничении уже приобретенных
прав особо следует учитывать принципы справедливости, соразмерности,
максимального учета частных и публичных интересов. Такой подход
способствует формированию доверия граждан к государству. Важнейшим
принципом правового регулирования отношений в правовом государстве,
каким провозглашена Республика Беларусь, должны быть предсказуемость
и разумная стабильность нормативного регулирования, базирующаяся на
сочетании интересов государства и граждан, а также субъектов
хозяйствования.
Поэтому Конституционный Суд полагает правомерным предъявление
дополнительных требований к новым лицам, желающим получить лицензии
на осуществление медицинской или фармацевтической деятельности
посредством образования юридического лица или работы в качестве
индивидуального предпринимателя.
Что касается субъектов хозяйствования государственной и частной
форм собственности, получивших лицензии на осуществление медицинской
или фармацевтической деятельности на основании ранее действовавшего
законодательства, то Конституционный Суд считает, что для исключения
ликвидации (приостановления деятельности) субъектов хозяйствования
по причинам, которые они не могли предвидеть в момент их создания,
руководителям этих организаций здравоохранения, иным лицам,
указанным в пункте 9 Положения о лицензировании медицинской
деятельности и пунктах 9, 10 Положения о лицензировании
фармацевтической деятельности, должна быть предоставлена возможность
принять участие в аттестации для получения соответствующей категории
с учетом стажа их работы и иных заслуживающих внимания обстоятельств
в срок, достаточный после принятия настоящего Заключения для решения
этих вопросов.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой,
четвертой и седьмой статьи 116 Конституции, статьями 5, 6, 9, 34,
38, 40 и 43 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь",
Конституционный Суд РЕШИЛ:
1. Признать соответствующими Конституции Республики Беларусь и
Закону Республики Беларусь "О здравоохранении" нормы пункта 9
Положения о лицензировании медицинской деятельности, пунктов 9 и 10
Положения о лицензировании фармацевтической деятельности,
утвержденных постановлением Совета Министров РБ от
20 октября 2003 г. № 1378.
2. Совету Министров Республики Беларусь и Министерству
здравоохранения Республики Беларусь с целью исключения ликвидации
(приостановления деятельности) субъектов хозяйствования, которые
занимались осуществлением медицинской или фармацевтической
деятельности на основе лицензий, выданных в соответствии с ранее
действовавшим законодательством, обеспечить руководителям этих
организаций здравоохранения (руководителям структурных
подразделений), индивидуальным предпринимателям, привлеченным ими
медицинским работникам прохождение аттестации для получения ими
соответствующих квалификационных категорий с учетом стажа их работы
и иных заслуживающих внимания обстоятельств в срок, достаточный
после принятия настоящего Заключения для решения этих вопросов.
Для указанных лиц уполномоченные государственные органы вправе
смягчить требования, предусмотренные Положением о порядке присвоения
квалификационных категорий медицинским и фармацевтическим
работникам, утвержденным постановлением Министерства здравоохранения
Республики Беларусь от 1 июля 2002 г. № 45, в части присвоения
квалификационных категорий вне установленной последовательности, с
учетом стажа работы, уровня профессиональной подготовки и других
обстоятельств, включая и факт создания ими субъектов хозяйствования,
осуществлявших медицинскую или фармацевтическую деятельность на
основании выданных ранее государственными органами лицензий.
3. Опубликовать настоящее Заключение в срок, установленный
законодательством, в газетах "Звязда" и "Народная газета", а также в
Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь и "Вестнике
Конституционного Суда Республики Беларусь".
4. Настоящее Заключение вступает в силу со дня принятия,
является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.
Председательствующий -
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь Г.А.Василевич
|
