ЗАКЛЮЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
27 сентября 2002 г. № З-146/2002
О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ ЧАСТИ ВТОРОЙ
СТАТЬИ 6 ЗАКОНА "О ПОРЯДКЕ ВЫЕЗДА ИЗ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И
ВЪЕЗДА В РЕСПУБЛИКУ БЕЛАРУСЬ ГРАЖДАН РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ",
ПУНКТА 13 ПРАВИЛ ОФОРМЛЕНИЯ ДОКУМЕНТОВ НА ВЫЕЗД ЗА ГРАНИЦУ
ГРАЖДАНАМ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ, ПОДПУНКТА 25.1 ПУНКТА 25
ИНСТРУКЦИИ О ПОРЯДКЕ ОФОРМЛЕНИЯ ПАСПОРТА ГРАЖДАНИНА
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ ДЛЯ ВЫЕЗДА ЗА ГРАНИЦУ В ЧАСТИ
УСТАНОВЛЕНИЯ ПЯТИЛЕТНЕГО СРОКА ДЕЙСТВИЯ ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ
ОТМЕТКИ В ПАСПОРТЕ ГРАЖДАНИНА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ, ВРЕМЕННО
ВЫЕЗЖАЮЩЕГО ЗА ГРАНИЦУ
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе
председательствующего - Председателя Конституционного Суда
Василевича Г.А., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей
Бойко Т.С., Кеник К.И., Подгруши В.В., Саркисовой Э.А., Тиковенко
А.Г., Филипчик Р.И., Шишко Г.Б., Шуклина В.З.
с участием представителей:
Палаты представителей Национального собрания Республики
Беларусь - Парфеновича В.В., заместителя председателя Постоянной
комиссии по охране здоровья, физической культуре, делам семьи и
молодежи; Морозова Ю.А., члена Постоянной комиссии по правам
человека, национальным отношениям и средствам массовой информации;
Орлова Л.К., заведующего отделом уголовного и административного
законодательства Главного экспертно-правового управления
Секретариата;
Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь -
Филановича А.Г., советника-консультанта управления государственного,
административного и уголовного законодательства Главного
экспертно-правового управления Секретариата;
Министерства внутренних дел Республики Беларусь - Бегуна А.Ю.,
заместителя начальника отдела по работе с иностранными гражданами и
выезду за границу - начальника отделения по организации работы с
иностранными гражданами и лицами без гражданства Управления
паспортно-визовой службы,
рассмотрел в открытом судебном заседании дело "О соответствии
Конституции Республики Беларусь части второй статьи 6 Закона "О
порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь
граждан Республики Беларусь", пункта 13 Правил оформления документов
на выезд за границу гражданам Республики Беларусь, подпункта 25.1
пункта 25 Инструкции о порядке оформления паспорта гражданина
Республики Беларусь для выезда за границу в части установления
пятилетнего срока действия обязательной отметки в паспорте
гражданина Республики Беларусь, временно выезжающего за границу.
В судебном заседании приняли участие: Мирониченко И.А. -
заместитель Председателя Верховного Суда Республики Беларусь; Егоров
А.П. - заместитель Председателя Высшего Хозяйственного Суда
Республики Беларусь; Ивановский А.В. - заместитель Генерального
прокурора Республики Беларусь; Петраш А.С. - первый заместитель
Министра юстиции Республики Беларусь.
Производство по делу возбуждено Конституционным Судом 4 июля
2002 г. по предложению Палаты представителей Национального собрания
Республики Беларусь на основании статьи 116 Конституции, статей 5, 6
Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" и статьи 43
Регламента Конституционного Суда.
Проверке подлежали часть вторая статьи 6 Закона "О порядке
выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан
Республики Беларусь" (Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi
Беларусь, 1993 г., № 22, арт.274), пункт 13 Правил оформления
документов на выезд за границу гражданам Республики Беларусь,
утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Беларусь
от 20 ноября 1995 г. № 631 (Збор указаў Прэзiдэнта i пастаноў
Кабiнета Мiнiстраў Рэспублiкi Беларусь, 1995 г., № 32, арт.794),
подпункт 25.1 пункта 25 Инструкции о порядке оформления паспорта
гражданина Республики Беларусь для выезда за границу, утвержденной
приказом Министра внутренних дел Республики Беларусь от 27 августа
1996 г. № 166 (Бюллетень нормативно-правовой информации, 1996 г., №
11), которыми предусмотрено, в частности, проставление отметки в
паспорте гражданина Республики Беларусь, временно выезжающего за
границу, действующей сроком до пяти лет. После окончания указанного
в паспорте срока выезда за границу оформленные документы согласно
указанному Закону утрачивают силу, и заявление о проставлении
отметки на следующий срок подается вновь в установленном названным
Законом порядке.
Палата представителей Национального собрания Республики
Беларусь предложила проверить на соответствие Конституции указанные
положения нормативных правовых актов. Палата представителей
Национального собрания также отметила, что при обращении за
разрешением на временный выезд за пределы Республики Беларусь с
граждан взыскивается государственная пошлина в размере пяти базовых
величин. По истечении пятилетнего срока гражданин вынужден
обращаться в органы внутренних дел за получением новой
разрешительной отметки и вновь уплачивать государственную пошлину.
Заслушав судью-докладчика Шуклина В.З., представителей сторон,
специалиста и свидетеля, проанализировав соответствующие положения
Конституции, Закона "О порядке выезда из Республики Беларусь и
въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь" (в
дальнейшем - Закон), других нормативных правовых актов Республики
Беларусь, Международного пакта о гражданских и политических правах,
иных международно-правовых актов, а также изучив практику их
применения, иные материалы дела, Конституционный Суд установил
следующее.
Согласно статье 30 Конституции граждане Республики Беларусь
имеют право свободно передвигаться и выбирать место жительства в
пределах Республики Беларусь, покидать ее и беспрепятственно
возвращаться обратно. Содержание указанной статьи Основного Закона
свидетельствует о неотъемлемости данного конституционного права и
его принадлежности каждому гражданину Республики Беларусь, о
необходимости установления качественно новых отношений между
гражданином и государством, содержанием которых являются взаимные
права, обязанности и ответственность, основанные на признании и
уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Это
предполагает создание такой системы мер, которая наиболее полно
обеспечивает гражданам реализацию их неотъемлемых прав, в том числе
права свободного выезда из Республики Беларусь и беспрепятственного
возвращения обратно.
В соответствии с частью четвертой статьи 3 Закона порядок и
правила оформления документов на выезд из Республики Беларусь
устанавливаются Советом Министров Республики Беларусь. Надлежаще
оформленный паспорт гражданина Республики Беларусь является согласно
Закону действительным для выезда из Республики Беларусь во все
страны мира.
Для временного выезда гражданина Республики Беларусь за границу
частью второй статьи 6 Закона предусмотрено проставление отметки в
паспорте, действующей сроком до пяти лет. После окончания указанного
в паспорте срока выезда за границу оформленные документы утрачивают
силу, и заявление подается вновь в установленном Законом порядке.
Аналогичные положения содержатся в Правилах оформления документов на
выезд за границу гражданам Республики Беларусь и в Инструкции о
порядке оформления паспорта гражданина Республики Беларусь для
выезда за границу.
Согласно статье 5 Закона временный выезд за границу гражданину
Республики Беларусь может быть ограничен: если он владеет
сведениями, составляющими государственную тайну, - до прекращения
действия обстоятельств, препятствующих выезду; если против него
возбуждено уголовное дело - до окончания производства по делу; если
он осужден за совершение преступления - до отбытия наказания или
освобождения от наказания; если он уклоняется от исполнения
обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения
обязательств; если к нему предъявлен гражданский иск в суде - до
окончания производства по делу; если он сообщил о себе заведомо
ложные сведения при оформлении документов. Наличие указанных
обстоятельств в период оформления паспорта гражданину для временного
выезда за границу является основанием для отказа в проставлении
отметки, а при их выявлении в период действия отметки - для ее
аннулирования.
Конституция допускает установление ограничений прав и свобод
личности, однако это возможно только в случаях, предусмотренных
законом, в интересах национальной безопасности, общественного
порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод
других лиц (статья 23). Установление временных ограничений прав и
свобод граждан не исключается и нормами международных актов.
Вместе с тем Конституционный Суд отмечает, что наряду с
основаниями для временных ограничений права граждан на выезд из
Республики Беларусь, установление которых отвечает требованиям
статьи 23 Конституции и международно-правовых актов, Законом
предусматриваются также основания, являющиеся практически
неисполнимыми (например, в случае предъявления к лицу любого
гражданского иска в суде) либо несоразмерными защищаемым
Конституцией правам и интересам. По мнению Конституционного Суда,
ограничения для временного выезда за границу должны быть разумными,
справедливыми, отвечать целям и принципам демократического правового
государства и обеспечиваться эффективно действующим механизмом
контроля.
В силу предписаний статьи 59 Конституции государство обязано
принимать все доступные ему меры для создания такого внутреннего и
международного порядка, при котором наиболее полно осуществляются
права и свободы личности, прежде всего предусмотренные Конституцией,
включая и право свободно передвигаться и выбирать место жительства в
пределах Республики Беларусь, покидать ее и беспрепятственно
возвращаться обратно.
К настоящему времени государством значительно расширены
возможности для реализации гражданами конституционного права на
свободный выезд: завершается выдача паспортов нового образца,
которые отвечают международным стандартам и действительны, как это
прямо указано в паспорте (стр.29 паспорта), для выезда за границу.
В целях реализации статьи 30 Конституции, как вытекает из Указа
Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 "О
Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь",
предусмотрено создание в перспективе Регистра населения Республики
Беларусь (подпункт 33.2 пункта 33 Концепции).
Несмотря на принимаемые государством меры по достижению
международных стандартов в области обеспечения свободы передвижения,
действующими актами законодательства пока предусматривается
обязательное проставление отметки при использовании паспортов нового
образца для выезда за границу, что обосновывается необходимостью
осуществления контроля за гражданами, для которых согласно Закону
установлены временные ограничения.
Таким образом, указанное требование об обязательности
проставления отметки в паспорте распространяется на всех граждан, в
том числе на тех, в отношении кого такие ограничения не установлены,
что влечет возложение на них дополнительных обязанностей по
реализации ими конституционного права на свободу выезда за границу.
В соответствии со статьей 12 Международного пакта о гражданских
и политических правах право на свободное передвижение и свободу
выбора места жительства не может быть объектом никаких ограничений,
кроме тех, которые не только предусмотрены законом и необходимы для
охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья
или нравственности населения или прав и свобод других, но и
совместимы с признаваемыми в этом Пакте другими правами (пункт 3).
Поэтому, не исключая необходимости установления в полном
соответствии с Конституцией и международно-правовыми актами такого
контроля в отношении отдельных граждан, Конституционный Суд
отмечает, что при законодательном регулировании отношений в
указанной области не должны умаляться основные права и свободы
человека и гражданина, ущемляться законные интересы абсолютного
большинства граждан Республики Беларусь.
Конституционный Суд также отмечает, что Закон "О порядке выезда
из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан
Республики Беларусь" был принят в 1993 г., то есть до принятия 15
марта 1994 г. Конституции Республики Беларусь, когда граждане еще не
имели паспортов нового образца, существовали другие причины (в
частности, материально-технического и организационного характера),
обусловившие принятие Закона в указанной редакции.
Как установлено в судебном заседании, проставление обязательной
отметки в паспорте, имеющей срочный и по существу разрешительный
характер, не ведет к достижению тех целей, которые ставились
Законом, поскольку реально могут выезжать за рубеж граждане, у
которых такие отметки отсутствуют, а также граждане, в паспортах
которых имеются соответствующие отметки, но ограничения на выезд
возникли после их проставления, которые в силу несовершенства
существующей системы контроля своевременно не аннулированы. Более
того, в отличие от паспорта, самого по себе уже действительного для
выезда за границу, отметка не имеет надлежащих степеней защиты.
Определяя свою позицию по рассматриваемым вопросам,
Конституционный Суд исходил из того, что положения статьи 30
Конституции, предусматривающие право граждан Республики Беларусь
свободно передвигаться, покидать Республику Беларусь и
беспрепятственно возвращаться обратно, свидетельствуют о безусловной
принадлежности данного конституционного права каждому гражданину
Республики Беларусь, а установление ограничений для временного
выезда отдельных граждан за границу возможно в строгом соответствии
с требованиями статьи 23 Конституции и должно отвечать целям и
принципам демократического правового государства, быть соразмерным
защищаемым Конституцией ценностям, высшей из которых является
человек, его права, свободы и гарантии их реализации (статья 2
Конституции).
В связи с этим Конституционный Суд считает, что наиболее полно
обеспечить реализацию гражданами Республики Беларусь права на
свободный выезд за границу и исключить незаконный выезд за границу
лиц, для которых в соответствии с Конституцией установлены
ограничения, должно завершение уже начатой работы по созданию
эффективной системы контроля, применяемой при выезде за границу.
Относительно взимания государственной пошлины при оформлении
разрешения на выезд из Республики Беларусь Конституционный Суд
отмечает, что регулирование этих отношений находится в компетенции
уполномоченных органов - Национального собрания Республики Беларусь
и Совета Министров Республики Беларусь, которые правомочны
справедливо решить вопросы, касающиеся как самого взимания
государственной пошлины, так и ее размеров, порядка взимания и
условий ее возврата.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 116, 137
Конституции, статьями 5, 6, 9, 34, 38, 40 и 43 Закона "О
Конституционном Суде Республики Беларусь", Конституционный Суд
решил:
1. Исходить из того, что статья 30 Конституции,
предусматривающая право граждан Республики Беларусь свободно
передвигаться, покидать Республику Беларусь и беспрепятственно
возвращаться обратно, свидетельствует о неотъемлемости данного
основного права. Установление ограничений для временного выезда
отдельных граждан за границу возможно в строгом соответствии со
статьей 23 Конституции и должно отвечать целям и принципам
демократического правового государства, быть соразмерным защищаемым
Конституцией ценностям.
2. Признать, что нормы части второй статьи 6 Закона "О порядке
выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан
Республики Беларусь", пункта 13 Правил оформления документов на
выезд за границу гражданам Республики Беларусь, подпункта 25.1
пункта 25 Инструкции о порядке оформления паспорта гражданина
Республики Беларусь для выезда за границу, предусматривающие
проставление отметки в паспорте гражданина Республики Беларусь для
временного выезда за границу, не в полной мере согласуются с
Конституцией Республики Беларусь, поскольку обязанность проставления
отметки в паспорте, установленная для всех граждан Республики
Беларусь, желающих временно выехать за границу, абсолютное
большинство которых не имеет ограничений на выезд, умаляет их права
и несоразмерна защищаемым Конституцией ценностям.
3. Отметить, что наиболее приемлемым вариантом, позволяющим
гражданам Республики Беларусь более полно реализовать закрепленное в
статье 30 Конституции право свободно передвигаться, покидать
Республику Беларусь и беспрепятственно возвращаться обратно,
является установление такого порядка, при котором общегражданский
паспорт, отвечающий международным стандартам, использовался бы для
выезда за границу без проставления отметки. Что же касается
исключения выезда граждан за границу, у которых имеются временные
ограничения, то этому должно способствовать создание современной
централизованной системы учета лиц, в отношении которых в
соответствии с Конституцией Республики Беларусь допускается
ограничение их права на временный выезд за границу.
В связи с этим предложить Совету Министров Республики Беларусь,
иным государственным органам, уполномоченным на решение указанных
вопросов, в возможно короткие сроки, но не позднее 31 декабря 2005
г. завершить создание такой системы учета, применение которой
позволит использовать общегражданский паспорт в качестве документа
для выезда из Республики Беларусь без проставления отметки.
4. До создания в соответствии с пунктом 3 настоящего Заключения
системы учета:
признать допустимым проставление отметки в паспорте гражданина
для временного выезда за границу, предусмотренное нормативными
актами, явившимися предметом проверки;
Национальному собранию Республики Беларусь:
рассмотреть вопрос о совершенствовании норм Закона Республики
Беларусь "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в
Республику Беларусь граждан Республики Беларусь", касающихся сроков
действия отметки в паспорте гражданина Республики Беларусь для
временного выезда из Республики Беларусь. В качестве возможного
варианта уже при существующей системе учета действие указанной
отметки в паспорте может быть продлено (например, соотнесено со
сроками действительности общегражданского паспорта, который выдается
по достижении 16, 25 и 45 лет). При этом в целях создания гражданам
благоприятных условий для более полной реализации ими права на
свободный выезд из Республики Беларусь может быть установлен
упрощенный порядок повторного проставления в общегражданском
паспорте отметки о временном выезде из Республики Беларусь;
пересмотреть и уточнить перечень ограничений на временный выезд
из Республики Беларусь.
5. Опубликовать настоящее Заключение в десятидневный срок со
дня принятия в газетах "Звязда", "Народная газета", а также в
Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь и "Вестнике
Конституционного Суда Республики Беларусь".
6. Настоящее Заключение вступает в силу со дня провозглашения,
является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.
Председательствующий -
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь Г.А.ВАСИЛЕВИЧ
|
