Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 18.07.2001 № Р-127/2001 "О конституционности статьи 21 Закона Республики Беларусь "Об основах службы в государственном аппарате" и пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 29 марта 2001 г. № 2 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о труде"

Зарегистрировано в НРПА РБ 23 июля 2001 г. N 6/299

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего - Председателя Конституционного Суда Василевича Г.А., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Воробья Г.А., Кеник К.И., Саркисовой Э.А., Тиковенко А.Г., Филипчик Р.И., Шишко Г.Б., Шуклина В.З. рассмотрел на основании статьи 40 и части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, статьи 18 Закона Республики Беларусь "О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь" обращение депутата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь о проверке соответствия Конституции и международно-правовым актам части первой статьи 21 Закона Республики Беларусь "Об основах службы в государственном аппарате" и пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 29 марта 2001 г. N 2 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о труде".

В обращении указывается, что в соответствии с частью первой статьи 21 Закона "Об основах службы в государственном аппарате" одним из оснований прекращения службы в государственном аппарате является достижение служащим государственного аппарата пенсионного возраста и наличие у него права на полную пенсию по возрасту, если государственный орган не сохранил с ним трудовых отношений. Согласно пункту 12 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 29 марта 2001 г. N 2 прекращение службы в государственном аппарате в связи с достижением пенсионного возраста и наличием права на полную пенсию по возрасту является самостоятельным основанием прекращения трудового договора по инициативе нанимателя независимо от срока, на который заключен контракт.

По мнению депутата Палаты представителей, указанные нормы Закона "Об основах службы в государственном аппарате" и постановления Пленума Верховного Суда входят в явное противоречие с положениями Конституции, законов "О ветеранах", "О пенсионном обеспечении", Декрета Президента Республики Беларусь от 9 сентября 1997 г. N 16 "О некоторых мерах по упорядочению материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц", международно-правовых актов - Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции МОТ N 111 "О дискриминации в области труда и занятий", Рекомендации МОТ N 162 "О пожилых трудящихся" и других. Эти положения не согласуются с подходами Конституционного Суда Республики Беларусь, изложенными в Заключении от 23 сентября 1994 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь норм Кодекса законов о труде, предусматривающих возможность расторжения трудового договора в связи с достижением работником пенсионного возраста".

Проанализировав положения Конституции, законов, других нормативных правовых актов Республики Беларусь, международно-правовых актов, Конституционный Суд установил следующее.

Согласно статье 41 Конституции гражданам Республики Беларусь гарантируется право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, то есть право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей.

Статья 39 Конституции предоставляет гражданам Республики Беларусь в соответствии со своими способностями, профессиональной подготовкой право равного доступа к любым должностям в государственных органах.

Служба в государственном аппарате, согласно статье 1 Закона "Об основах службы в государственном аппарате", представляет собой вид трудовой деятельности, осуществляемой гражданами на профессиональной основе в определяемых этим Законом государственных органах, обеспечивающих выполнение функций государства. Статьей 3 названного Закона предусмотрено, что отношения, связанные со службой в государственном аппарате, не урегулированные этим Законом, регламентируются трудовым, пенсионным и другим законодательством Республики Беларусь. В соответствии со статьей 5 Трудового кодекса этот Кодекс применяется к трудовым и связанным с ними отношениям отдельных категорий работников (военнослужащих, служащих государственного аппарата и др.) в случаях и пределах, предусмотренных специальными законодательными актами, определяющими их правовой статус.

Исходя из приведенных положений законов, на государственных служащих нормы трудового законодательства распространяются в случаях, если отношения, связанные со службой в государственном аппарате, не урегулированы специальным законодательством.

В соответствии со статьей 21 Закона "Об основах службы в государственном аппарате" служба в государственном аппарате прекращается в случаях: достижения служащим государственного аппарата пенсионного возраста и наличия у него права на полную пенсию по возрасту, если государственный орган не сохранил с ним трудовых отношений; отставки служащего государственного аппарата; расторжения контракта по основаниям, предусмотренным в нем. Служба в государственном аппарате может быть прекращена и в иных случаях, предусмотренных законодательством о труде.

Пленум Верховного Суда Республики Беларусь в постановлении от 29 марта 2001 г. N 2 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о труде" разъяснил, что достижение служащим государственного аппарата пенсионного возраста и наличие у него права на полную пенсию по возрасту является основанием для прекращения службы в государственном аппарате в соответствии с частью первой статьи 21 Закона Республики Беларусь "Об основах службы в государственном аппарате". Прекращение службы в государственном аппарате в связи с достижением пенсионного возраста и наличием права на полную пенсию по возрасту является самостоятельным основанием прекращения трудового договора по инициативе нанимателя независимо от срока, на который заключен контракт.

Приведенная норма Закона "Об основах службы в государственном аппарате" свидетельствует о том, что по сравнению с работниками, на которых полностью распространяется действие Трудового кодекса и иного законодательства о труде, в отношении служащих государственного аппарата специальным законодательством предусмотрены дополнительные основания прекращения службы в государственном аппарате.

Особенности регулирования труда служащих государственного аппарата предусмотрены Законом также в части: установления ограничений для службы в государственном аппарате, учитывающих индивидуальные особенности (статья 9); определения их служебных обязанностей (статья 10) и прав (статья 11), ограничений, связанных со службой в государственном аппарате (статья 12), ответственности (статья 17) и др. Статьей 15 Закона предусмотрена контрактная форма найма служащих государственного аппарата, в то время как Трудовой кодекс не содержит такого вида трудового договора. Вместе с тем данным Законом установлены особые по сравнению с другими работниками гарантии правовой и социальной защиты служащих государственного аппарата.

По своей сущности отношения служащего с государственным аппаратом, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, являются трудовыми правоотношениями, поскольку они отвечают всем признакам, характеризирующим такие правоотношения: вхождение в штат государственного органа, выполнение определенной трудовой функции, подчинение правилам внутреннего трудового распорядка. Однако государственная служба, имеющая своими задачами проведение в жизнь государственной политики, подготовку, принятие, исполнение и контроль в пределах своей компетенции решений государственных органов, обеспечение эффективной деятельности государственных органов, обеспечение прав и законных интересов граждан и юридических лиц, предполагает особый правовой статус государственных служащих, их служение только государству и народу, возможность осуществления организационно-распорядительных и административных мер, предоставление им особых государственно-правовых и властных полномочий для выполнения функций государства.

Таким образом, устанавливая особенности и ограничения при регулировании этого вида трудовой деятельности, законодатель исходил из принципа обеспечения высокой эффективности деятельности государственных органов, через которые служащие от имени государства осуществляют исполнение данными органами властных полномочий. Такие ограничения допускаются Конституцией Республики Беларусь и международно-правовыми актами.

Согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ N 111 "О дискриминации в области труда и занятий" любое различие, недопущение или предпочтение в отношении определенной работы, основанной на специфических требованиях таковой, не считается дискриминацией.

Пункт 5 Рекомендации МОТ N 162 "О пожилых трудящихся" предусматривает, что пожилые трудящиеся без дискриминации по возрасту должны пользоваться равенством возможностей и обращения наравне с другими трудящимися, в частности, относительно доступа, с учетом их личных способностей, опыта и квалификации, к работе по их выбору как в государственном, так и в частном секторах; однако в исключительных случаях могут устанавливаться возрастные ограничения ввиду особых требований, условий или правил для некоторых видов работы (подпункт "b").

Конвенция МОТ N 158 "О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя" предусматривает, что в той степени, в какой это необходимо, компетентным органом или соответствующим учреждением каждой страны могут быть приняты меры по консультации с заинтересованными организациями предпринимателей и трудящихся, где таковые существуют, с целью исключения из сферы применения Конвенции или ее отдельных положений таких категорий работающих по найму лиц, условия занятости которых регулируются специальными соглашениями, обеспечивающими в целом защиту, в любом случае эквивалентную защите, предусмотренной этой Конвенцией.

Рекомендация МОТ N 119 "О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя" применяется ко всем отраслям экономической деятельности и ко всем категориям трудящихся при условии, что могут быть исключены из сферы ее применения государственные служащие, работающие в государственных органах управления, но лишь в той мере, в какой конституционные положения препятствуют применению к ним положения или положений этой Рекомендации (подпункт "d" пункта 18). Пункт 22 этой же Рекомендации также указывает на возможность установления в законодательных и других положениях обязательного возраста для прекращения трудовых отношений.

Определенные ограничения для нахождения на службе в государственном аппарате устанавливаются в законах и других стран. Например, в Российской Федерации согласно статье 25 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы - 60 лет. При этом допускается продление нахождения на государственной службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы и достигших предельного для государственной службы возраста, решением руководителя соответствующего государственного органа. Продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается.

С учетом изложенного Конституционный Суд пришел к выводу, что законодатель, устанавливая в Законе "Об основах службы в государственном аппарате" дополнительные по сравнению с трудовым законодательством основания прекращения службы в государственном аппарате, в том числе и в связи с достижением пенсионного возраста и наличием у служащего государственного аппарата права на полную пенсию по возрасту, исходил из принципа обеспечения высокой эффективности деятельности государственных органов, охраны государственной безопасности, защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. При этом из смысла положений статьи 21 Закона вытекает, что данное основание увольнения является правом, а не обязанностью государственного органа прекратить трудовые отношения со служащим государственного аппарата. Государственный орган, руководителю которого предоставлено право определять способность государственного служащего выполнять свои функциональные обязанности, принимать решение в каждом конкретном случае о сохранении или прекращении трудовых отношений со служащим государственного аппарата, достигшим пенсионного возраста и имеющим право на полную пенсию, вправе сохранить с ним трудовые отношения.

Конституционный Суд обращает внимание на то, что в Заключении Конституционного Суда от 23 сентября 1994 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь норм Кодекса законов о труде, предусматривающих возможность расторжения трудового договора в связи с достижением работником пенсионного возраста" речь шла о недопустимости по общему правилу расторжения трудового договора в связи с достижением работником пенсионного возраста и наличием права на полную пенсию по возрасту.

Что касается норм специального закона, регулирующего отношения, возникающие в связи с государственной службой, то в данном случае могут иметь место особенности и ограничения.

Конституционный Суд отмечает, что установленные в законе ограничения компенсируются предоставлением государственному служащему определенных льгот и преимуществ по сравнению с регулированием прав других работников, касающихся продолжительности отпуска, выплаты выходного пособия при увольнении в повышенных размерах, льготного порядка исчисления размера пенсий и др.

Таким образом, положение части первой статьи 21 Закона "Об основах службы в государственном аппарате", предусматривающее в качестве основания прекращения службы в государственном аппарате достижение служащим государственного аппарата пенсионного возраста и наличие права на полную пенсию по возрасту, по мнению Конституционного Суда, не противоречит Конституции, законам Республики Беларусь, международно-правовым актам.

По этим же основаниям не содержит противоречий Конституции и пункт 12 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 29 марта 2001 г. N 2 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о труде".

Конституционный Суд отмечает, что в соответствии с действующим законодательством со всеми служащими государственного аппарата заключается контракт на срок от 1 года до 15 лет. В связи с подготовкой проекта закона о государственной службе в новом законе следует предусмотреть больший уровень гарантий для служащих государственного аппарата при прекращении службы в государственном аппарате в связи с достижением пенсионного возраста, в частности, учитывать отношение к работе, способность государственного служащего к выполнению служебных обязанностей, а также время, прошедшее после заключения контракта.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 40, 116 Конституции Республики Беларусь, статьями 7, 36, 38, 40, 40-1 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь", Конституционный Суд

решил:

1. Отметить соответствие Конституции и международно-правовым актам положения статьи 21 Закона "Об основах службы в государственном аппарате", регулирующего особенности прекращения службы в государственном аппарате в связи с достижением служащим государственного аппарата пенсионного возраста и наличием у него права на полную пенсию по возрасту, если государственный орган не сохранил с ним трудовых отношений, а также разъяснения, данного на основании названного Закона, содержащегося в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 29 марта 2001 г. N 2 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о труде".

2. Предложить Национальному собранию Республики Беларусь при подготовке и принятии нового закона о государственной службе предусмотреть больший уровень гарантий для служащих государственного аппарата при прекращении службы в государственном аппарате в связи с достижением пенсионного возраста.

3. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

4. Опубликовать настоящее решение в соответствии с действующим законодательством.

Председательствующий -

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь Г.А.ВАСИЛЕВИЧ