Заключение Конституционного Суда Республики Беларусь от 04.10.2005 № З-189/2005 "О реализации Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 27 сентября 2002 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь части второй статьи 6 Закона "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь", пункта 13 Правил оформления документов на выезд за границу гражданам Республики Беларусь, подпункта 25.1 пункта 25 Инструкции о порядке оформления паспорта гражданина Республики Беларусь для выезда за границу в части установления пятилетнего срока действия обязательной отметки в паспорте гражданина Республики Беларусь, временно выезжающего за границу"

Зарегистрировано в НРПА РБ 6 октября 2005 г. N 6/456

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего - Председателя Конституционного Суда Василевича Г.А., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Кеник К.И., Подгруши В.В., Саркисовой Э.А., Тиковенко А.Г., Филипчик Р.И., Шуклина В.З.

с участием представителей:

Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь - Кулаковского Ю.А., председателя Постоянной комиссии по правам человека, национальным отношениям и средствам массовой информации; Осмоловской Т.С., заместителя председателя Постоянной комиссии по правам человека, национальным отношениям и средствам массовой информации; Орлова Л.К., заместителя начальника управления государственного, административного и уголовного законодательства Главного экспертно-правового управления Секретариата;

Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь - Филановича А.Г., советника-консультанта управления государственного, административного и уголовного законодательства Главного экспертно-правового управления Секретариата;

Совета Министров Республики Беларусь и Министерства внутренних дел Республики Беларусь - Бегуна А.Ю., первого заместителя начальника Департамента по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь;

Министерства внутренних дел Республики Беларусь - Ланина А.Н., заместителя начальника Департамента по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь

рассмотрел в открытом судебном заседании дело "О реализации Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 27 сентября 2002 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь части второй статьи 6 Закона "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь", пункта 13 Правил оформления документов на выезд за границу гражданам Республики Беларусь, подпункта 25.1 пункта 25 Инструкции о порядке оформления паспорта гражданина Республики Беларусь для выезда за границу в части установления пятилетнего срока действия обязательной отметки в паспорте гражданина Республики Беларусь, временно выезжающего за границу".

В судебном заседании приняли участие:

Вышкевич В.Н. - заместитель Председателя Верховного Суда Республики Беларусь; Козырева Л.Г. - заместитель Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь; Ивановский А.В. - заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь; Петраш А.С. - первый заместитель Министра юстиции Республики Беларусь.

Производство по делу возбуждено Конституционным Судом 5 сентября 2005 г. по предложению Совета Министров Республики Беларусь на основании статьи 116 Конституции, статьи 42 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" и статьи 76 Регламента Конституционного Суда.

В предложении Совета Министров Республики Беларусь поставлен вопрос об изменении сроков реализации Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 27 сентября 2002 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь части второй статьи 6 Закона "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь", пункта 13 Правил оформления документов на выезд за границу гражданам Республики Беларусь, подпункта 25.1 пункта 25 Инструкции о порядке оформления паспорта гражданина Республики Беларусь для выезда за границу в части установления пятилетнего срока действия обязательной отметки в паспорте гражданина Республики Беларусь, временно выезжающего за границу" (далее - Заключение от 27 сентября 2002 г.). Предложение Правительства мотивировано тем, что работы по созданию автоматизированной системы пограничного контроля (далее - АСПК), позволяющей осуществлять контроль за лицами, транспортными средствами и товарами, пересекающими границу, а также по завершению создания системы учета, применение которой даст возможность использовать общегражданский паспорт в качестве документа для выезда из Республики Беларусь без проставления отметки, к указанному в Заключении от 27 сентября 2002 г. сроку не могут быть завершены вследствие их недостаточного финансирования.

Заслушав судью-докладчика Шуклина В.З., представителей сторон, специалиста, проанализировав соответствующие положения Конституции, законов, других нормативных правовых актов Республики Беларусь, изучив мнения компетентных государственных органов, ответственных за исполнение Заключения от 27 сентября 2002 г., и иные материалы дела, Конституционный Суд установил следующее.

В Заключении от 27 сентября 2002 г. было отмечено, что нормы части второй статьи 6 Закона "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь", пункта 13 Правил оформления документов на выезд за границу гражданам Республики Беларусь, подпункта 25.1 пункта 25 Инструкции о порядке оформления паспорта гражданина Республики Беларусь для выезда за границу, предусматривающие проставление отметки в паспорте гражданина Республики Беларусь для временного выезда за границу, не в полной мере согласуются с Конституцией Республики Беларусь, поскольку обязанность проставления отметки в паспорте, установленная для всех граждан Республики Беларусь, желающих временно выехать за границу, абсолютное большинство которых не имеет ограничений на выезд, умаляет их права и несоразмерна защищаемым Конституцией ценностям.

Конституционный Суд указал, что наиболее приемлемым вариантом, позволяющим гражданам Республики Беларусь полнее реализовать закрепленное в статье 30 Конституции право свободно передвигаться в пределах Республики Беларусь, покидать Республику Беларусь и беспрепятственно возвращаться обратно, является установление такого порядка, при котором общегражданский паспорт, отвечающий международным стандартам, использовался бы для выезда за границу без проставления отметки. Что касается исключения выезда за границу граждан, в отношении которых установлены временные ограничения, то этому должно способствовать создание современной централизованной системы учета лиц, в отношении которых в соответствии с законодательством допускается ограничение их права на временный выезд за границу.

В Заключении от 27 сентября 2002 г. также указано, что проставление в паспорте обязательной отметки, имеющей срочный и по существу разрешительный характер, не ведет к достижению тех целей, которые ставились Законом "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь", поскольку реально могут выезжать за границу граждане, в паспортах которых такие отметки отсутствуют, а также граждане, в паспортах которых имеются соответствующие отметки, но ограничения на выезд возникли после их проставления и отметки своевременно не аннулированы.

Конституционный Суд предложил Совету Министров, иным государственным органам, уполномоченным на решение указанных вопросов, в возможно короткие сроки, но не позднее 31 декабря 2005 г. завершить создание такой системы учета лиц, применение которой позволит использовать общегражданский паспорт в качестве документа для выезда из Республики Беларусь без проставления отметки.

Проанализировав ход исполнения Заключения от 27 сентября 2002 г., Конституционный Суд отмечает, что Советом Министров и иными уполномоченными государственными органами принимались определенные меры по его реализации. В частности, с учетом срока исполнения Заключения от 27 сентября 2002 г. пятилетний срок действия отметки в паспорте для временного выезда из Республики Беларусь Советом Министров 8 октября 2003 г. изменен на срок от одного года до пяти лет и в зависимости от срока действия отметки в паспорте установлены дифференцированные размеры взимания государственной пошлины. Продолжалась работа по созданию АСПК, и количество пунктов пропуска, оборудованных такой системой, увеличилось с 5 в 2002 году до 24 в 2005 году (всего действует 59 пунктов пропуска). В судебном заседании установлено, что оперативный контроль в отношении лиц, имеющих в соответствии с законодательством ограничения их права на выезд за границу, осуществляется как в пунктах пропуска, оборудованных АСПК, так и в пунктах пропуска, где АСПК отсутствует.

Конституционный Суд отмечает, что Заключение от 27 сентября 2002 г. принималось в период, когда в Республике Беларусь реализовывались государственные программы, предусматривающие создание АСПК, в частности Государственная программа по усилению борьбы с преступностью на 2001 - 2003 годы, утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 15 мая 2001 г. N 266, и Комплексная программа развития приграничной инфраструктуры Республики Беларусь, одобренная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14 апреля 1999 г. N 515. В период 2002 - 2005 годов реализовывались соответствующие программы в рамках Союзного государства Беларуси и России, в числе задач которых также предусматривалось развитие связи и оснащение пунктов пропуска техническими средствами пограничного контроля. Кроме того, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 4 ноября 2004 г. N 1397 была утверждена Государственная программа создания совместной интегрированной телекоммуникационной сети Государственного таможенного комитета и Государственного комитета пограничных войск на 2004 - 2006 годы.

В соответствии со статьей 59 Конституции государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

Устанавливая в Заключении от 27 сентября 2002 г. более чем трехлетний срок его исполнения, Конституционный Суд максимально учел доводы участников судебного заседания и исходил из того, что в указанный период уполномоченные государственные органы были обязаны исполнить данное Заключение в рамках государственных программ, предусматривающих введение АСПК в пунктах пропуска. При этом Конституционный Суд обращает внимание на то, что законопослушные граждане Республики Беларусь при проставлении отметки в паспорте после принятия Заключения от 27 сентября 2002 г. ориентировались на установленные в нем сроки (то есть до 31 декабря 2005 г.), а также сроки, предусмотренные соответствующими программами, считая, что уполномоченные государственные органы примут все необходимые меры. Тем более, что с учетом сроков исполнения Заключения от 27 сентября 2002 г. Правительство уже в октябре 2003 г. вместо пятилетнего срока действия отметки в паспорте установило дифференцированный срок - от одного года до пяти лет.

Однако, как следует из материалов, представленных Конституционному Суду, государственные органы, уполномоченные на решение указанных вопросов, не приняли в полном объеме необходимых мер по исполнению Заключения от 27 сентября 2002 г. и не завершили работы по созданию такой системы учета, применение которой позволило бы использовать общегражданский паспорт в качестве документа для выезда из Республики Беларусь без проставления отметки, не изыскивались для этого и дополнительные источники финансирования.

Конституционный Суд отмечает, что проставление отметки в паспорте является лишь частичной мерой выявления лиц, в отношении которых в соответствии с законодательством возникли временные ограничения для выезда за пределы Республики Беларусь. Как было установлено Конституционным Судом в судебном заседании, из более чем 350 тысяч граждан, которые обратились в органы внутренних дел за проставлением отметки в 2004 году, лишь 514 в оформлении документов на выезд было отказано. Однако и после проставления отметки в паспорте ограничения на выезд могли возникнуть для лиц, владеющих сведениями, составляющими государственную тайну; лиц, в отношении которых возбуждено уголовное дело; лиц, осужденных за совершение преступления, и др. (статья 5 Закона "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь"). Указанные лица могут быть своевременно выявлены лишь при осуществлении надлежащего контроля на границе, поскольку даже при наличии отметок в паспортах гражданам на пунктах пограничного контроля может быть отказано в выезде за пределы Республики Беларусь в связи с тем, что за период действия отметок в паспортах (от одного года до пяти лет) могли возникнуть обстоятельства, препятствующие их выезду. Данные Министерства внутренних дел Республики Беларусь свидетельствуют о том, что аннулирование отметок в паспортах граждан осуществляется только через один - три месяца со дня возникновения таких обстоятельств. Конституционный Суд считает, что сложившаяся практика аннулирования отметок (в течение, как правило, трех месяцев) в паспортах лиц, в отношении которых в силу закона возникли ограничения на временный выезд из Республики Беларусь, значительно снижает эффективность существующей системы контроля.

Конституционный Суд также отмечает, что хотя отметка в паспорте гражданина Республики Беларусь не выполняет в полной мере функцию контроля, но в условиях отсутствия эффективной системы учета лиц, в отношении которых установлены временные ограничения на выезд за границу, ее проставление может быть сохранено на современном этапе в качестве вспомогательной меры контроля, дополняющей пограничный контроль.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 116 Конституции, статьей 42 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь", статьей 76 Регламента Конституционного Суда, Конституционный Суд

решил:

1. Отметить, что Конституционный Суд Республики Беларусь, принимая 27 сентября 2002 г. Заключение, касающееся проставления в паспорте гражданина Республики Беларусь отметки для выезда за пределы Республики Беларусь, и ориентируясь на необходимость обеспечения баланса интересов личности, общества и государства, максимально учел предложения уполномоченных государственных органов, ответственных за реализацию на практике конституционной нормы о свободе передвижения при выезде из Республики Беларусь и въезде в Республику Беларусь, относительно сроков создания системы учета лиц, применение которой позволит использовать общегражданский паспорт в качестве документа для выезда из Республики Беларусь без проставления отметки, установив при этом более чем трехлетний срок для его исполнения.

2. Признать, что государственные органы, ответственные за исполнение Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 27 сентября 2002 г., не приняли всех необходимых мер по его своевременной реализации.

3. Исходя из необходимости защиты государственных и личных интересов и с учетом обращения Совета Министров Республики Беларусь, поддержанного Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь - инициатором возбуждения в 2002 году производства по делу о проверке конституционности соответствующих нормативных правовых актов, продлить срок исполнения Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 27 сентября 2002 г. до создания соответствующей системы учета лиц, которые правомерно ограничены в выезде из Республики Беларусь и въезде в Республику Беларусь, имея при этом в виду, что именно органы, подведомственные Совету Министров Республики Беларусь, в силу требований статей 2, 30, 59 и других статей Конституции Республики Беларусь ответственны перед гражданами Республики Беларусь за скорейшее обеспечение в полном объеме конституционного права на свободу передвижения.

4. Предложить Совету Министров Республики Беларусь и подведомственным ему органам, ответственным за реализацию на практике конституционной нормы о свободе передвижения:

информировать граждан о перспективах отмены в будущем отметки в паспорте и возможном правовом регулировании порядка выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь;

на период сохранения отметок в паспортах для выезда за границу принять дополнительные меры по упрощению порядка их проставления (в том числе и сокращению сроков, в течение которых должны быть приняты соответствующие решения), особенно в отношении тех граждан, в паспортах которых ранее отметки были проставлены и не аннулированы.

5. Опубликовать настоящее Заключение в десятидневный срок со дня принятия в газетах "Звязда", "Народная газета", а также в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь и "Вестнике Конституционного Суда Республики Беларусь".

6. Настоящее Заключение вступает в силу со дня принятия, является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.

Председательствующий -

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь Г.А.ВАСИЛЕВИЧ