Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 08.10.2010 № Р-493/2010 "О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь"

Зарегистрировано в НРПА РБ 15 октября 2010 г. N 6/924

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего - Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, подпункта 1.1 пункта 1 и пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь"

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь".

Заслушав судью-докладчика Бойко Т.С., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее - Конституция), Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь" и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь" (далее - Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 14 сентября 2010 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 4 октября 2010 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

В соответствии со статьей 1 Закона Бюджетный кодекс Республики Беларусь (далее - Бюджетный кодекс) дополняется новыми нормами, регламентирующими порядок зачисления в соответствующие бюджеты государственной пошлины, а также средств, в том числе в иностранной валюте, получаемых государственными органами; порядок образования оборотной кассовой наличности; понятие реестра расходных обязательств. Бюджетный кодекс дополняется и новой главой, устанавливающей правила исполнения судебных постановлений за счет средств бюджетов. Законом вносятся также изменения и дополнения в более чем 80 статей Бюджетного кодекса.

Ряд вносимых изменений и дополнений обусловлен необходимостью согласования положений Бюджетного кодекса с соответствующими положениями других законодательных актов.

При оценке конституционности Закона в порядке предварительного контроля Конституционный Суд исходит из следующего.

1. Согласно статье 132 Конституции финансово-кредитная система Республики Беларусь включает бюджетную систему, банковскую систему, а также финансовые средства внебюджетных фондов, предприятий, учреждений, организаций и граждан; на территории Республики Беларусь проводится единая бюджетно-финансовая политика.

На реализацию указанных конституционных положений направлены положения пунктов 4 - 6 статьи 1 Закона, которыми вносятся соответствующие изменения и дополнения в статьи 20, 21 и 23 главы 5 "Государственные внебюджетные фонды" Бюджетного кодекса. Так, с принципом проведения на территории Республики Беларусь единой бюджетно-финансовой политики согласуется дополнение статьи 23 Бюджетного кодекса пунктом 4, в соответствии с которым незаконное, нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов, а также использование средств указанных фондов с нарушением законодательства влечет ответственность, предусмотренную данным Кодексом за незаконное, нецелевое использование средств бюджета, а также использование средств бюджета с нарушением бюджетного законодательства. Эта ответственность выражается в применении таких мер принуждения, как приостановление либо ограничение финансирования расходов за счет бюджетных средств, взыскание бюджетных средств, приостановление расчетов по банковским счетам, начисление и взыскание пени, а также других мер в соответствии с Бюджетным кодексом и иными законодательными актами.

Таким образом, в случае нарушения бюджетного законодательства средства государственных внебюджетных фондов получают такую же правовую защиту, как и бюджетные средства. Данный подход законодателя является правомерным исходя из положений Бюджетного кодекса, в соответствии с которыми к бюджетным отношениям относятся отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении как республиканского и местных бюджетов, так и бюджетов государственных внебюджетных фондов (статья 1); государственные внебюджетные фонды основываются на принципах бюджетной системы Республики Беларусь (статья 20).

2. В статьях 25-1 и 26-1, которыми в соответствии с пунктами 9 и 11 статьи 1 Закона дополняется Бюджетный кодекс, устанавливается соответственно порядок зачисления в соответствующие бюджеты государственной пошлины, а также средств, получаемых государственными органами. Конституционный Суд оценивает эти нормы исходя из положения части второй статьи 133 Конституции, предусматривающего, что доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений.

Конституционный Суд считает, что с вышеназванным конституционным положением согласуются также изменения, вносимые Законом (пункты 14 - 21 статьи 1) в статьи 30 - 37 Бюджетного кодекса. Данные изменения имеют целью конкретизировать (уточнить) нормативы отчислений от отдельных налоговых и неналоговых доходов в республиканский и соответствующие местные бюджеты, а также исключить из доходов бюджетов источники доходов, которые уже исключены либо подлежат исключению из налоговой системы Республики Беларусь с 1 января 2011 г., что направлено также на реализацию принципа правовой определенности, который предполагает ясность, точность, непротиворечивость, логическую согласованность правовых норм. Соблюдение данного принципа, на что неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд, упреждает неоднозначное понимание и, следовательно, неправомерное применение юридических норм, влекущее нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

3. Согласно части второй статьи 2 Конституции государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. Статьей 60 Конституции каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. С целью защиты прав, свобод, чести и достоинства граждане в соответствии с законом вправе взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда. В части четвертой статьи 122 Конституции определено, что решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке.

На защиту конституционных прав граждан и законных интересов юридических лиц, закрепленных в приведенных выше конституционных нормах, направлено положение пункта 64 статьи 1 Закона, в соответствии с которым Бюджетный кодекс дополняется главой 21-1 "Исполнение судебных постановлений за счет средств бюджетов". В нормах данной главы (статьи 109-1, 109-2) устанавливается механизм реализации исполнения судебных постановлений по обращению взыскания на средства республиканского и местных бюджетов.

Конституционный Суд считает, что законодатель, предусмотрев в Бюджетном кодексе порядок исполнения указанных судебных постановлений, тем самым обеспечил для взыскателя реализацию его конституционных прав на судебную защиту и на возмещение вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) распорядителя бюджетных средств, государственных органов, подчиненных (входящих в систему) распорядителю бюджетных средств, органов местного управления и самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов государственных органов, органов местного управления и самоуправления, не соответствующих законодательству.

Одновременно Конституционный Суд отмечает, что, исходя из правовой природы бюджета, выступающего в качестве финансовой основы функционирования государства, средства которого расходуются на государственные и общественные нужды в интересах всех граждан, проживающих на территории Республики Беларусь, и целевого использования бюджетных средств, законодатель не только вправе, но и обязан обеспечивать такое правовое регулирование порядка исполнения судебных постановлений, чтобы воспрепятствовать незаконному и бесконтрольному обращению взыскания на средства бюджета. Данная обязанность нашла реализацию в нормах Закона, предоставляющих право государству в лице уполномоченных органов также прибегать к использованию судебной защиты своих прав и законных интересов, что направлено на обеспечение гарантий сохранности бюджетных средств.

4. В соответствии с пунктами 28 - 40 статьи 1 Закона вносятся также изменения и дополнения в некоторые статьи главы 9 "Заимствования" Бюджетного кодекса.

При оценке указанных изменений и дополнений Конституционный Суд исходит из положений Конституции, согласно которым Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику (часть вторая статьи 1).

Из содержания вносимых изменений и дополнений следует, что они обусловлены необходимостью установления четкого и ясного правового регулирования отношений в области государственного долга Республики Беларусь и долга органов местного управления и самоуправления. Конституционный Суд также отмечает, что подходы законодателя к определению понятия "государственный долг" согласуются с методологией определения этого понятия, используемой Международным валютным фондом, Всемирным банком, Комиссией Европейского союза и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

5. Конституция обязывает каждого, кто находится на территории Республики Беларусь, соблюдать Конституцию и законы (статья 52). Согласно статье 59 Конституции государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

Из смысла указанных конституционных требований вытекает, что законодатель в процессе осуществления правового регулирования бюджетных отношений должен предусматривать юридические механизмы поддержания правопорядка в этой сфере, включая меры государственного принуждения. При этом, исходя из принципов верховенства права и правовой определенности, законодательное регулирование должно быть ясным и недвусмысленным. Только при соблюдении принципа правовой определенности исключается возможность неограниченного усмотрения в правоприменительной практике.

На обеспечение законности, стабильности и правопорядка в государстве направлен ряд изменений и дополнений, связанных с совершенствованием норм, предусматривающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства (пункты 76 - 84 статьи 1 Закона). Так, Законом уточняется понятие "нарушение бюджетного законодательства", а также составы таких нарушений, как нецелевое использование средств бюджета, использование средств бюджета с нарушением бюджетного законодательства и др. В отношении отдельных составов нарушений бюджетного законодательства расширяются меры государственного принуждения. Конституционный Суд считает, что совершенствование законодателем норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства согласуется с положением статьи 23 Конституции, в соответствии с которым допускается ограничение прав и свобод личности только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод других лиц.

Вносимые в Бюджетный кодекс изменения и дополнения направлены на совершенствование отношений между участниками бюджетного процесса, возникающих при составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении республиканского бюджета, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составлении, рассмотрении и утверждении отчетов об их исполнении, определении прав и обязанностей участников бюджетного процесса, осуществлении заимствований в бюджеты, в межбюджетных отношениях, а также при осуществлении контроля за исполнением бюджетов и применении ответственности за нарушение бюджетного законодательства, что свидетельствует о дальнейшем развитии конституционных норм и принципов.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

С учетом изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что Закон по содержанию норм, форме акта и порядку принятия соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частями восьмой, тринадцатой, четырнадцатой статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, подпунктом 1.1 пункта 1 и пунктом 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь", Конституционный Суд Республики Беларусь

решил:

1. Признать Закон Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь" соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.

Председательствующий -

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь П.П.Миклашевич