Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 21.12.2010 № Р-526/2010 "О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внешней трудовой миграции"

Зарегистрировано в НРПА РБ 28 декабря 2010 г. N 6/960

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего - Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, подпункта 1.1 пункта 1 и пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь"

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь "О внешней трудовой миграции".

Заслушав судью-докладчика Подгрушу В.В., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее - Конституция), Закона Республики Беларусь "О внешней трудовой миграции" и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

1. Закон Республики Беларусь "О внешней трудовой миграции" (далее - Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 2 декабря 2010 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 10 декабря 2010 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Закон направлен на совершенствование правового регулирования отношений в области внешней трудовой миграции, связанных с трудоустройством за пределами Республики Беларусь по трудовым договорам с иностранными нанимателями граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Беларусь, а также с трудоустройством и осуществлением трудовой деятельности в Республике Беларусь по трудовым договорам с нанимателями Республики Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих разрешений на постоянное проживание в Республике Беларусь.

В Законе закрепляются требования, касающиеся осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с трудоустройством граждан и иностранцев, постоянно проживающих в Республике Беларусь, за пределами Республики Беларусь, а также требования к договору о содействии в трудоустройстве, договору о трудоустройстве, трудовому договору, заключаемому трудящимся-эмигрантом и иностранным нанимателем на территории Республики Беларусь, определяются особенности трудоустройства за пределами Республики Беларусь по студенческим программам. Нормами Закона регламентируются также вопросы трудоустройства в Республике Беларусь иностранцев, не имеющих разрешений на постоянное проживание в Республике Беларусь, и осуществления трудовой деятельности трудящимися-иммигрантами в Республике Беларусь.

2. При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

В Республике Беларусь человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью общества и государства (часть первая статьи 2 Конституции). Согласно части первой статьи 41 Конституции гражданам Республики Беларусь гарантируется право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека. Лицам, работающим по найму, гарантируется справедливая доля вознаграждения в экономических результатах труда (часть первая статьи 42 Конституции).

В соответствии со статьей 10 Конституции гражданину Республики Беларусь гарантируются защита и покровительство государства как на территории Республики Беларусь, так и за ее пределами.

Государство гарантирует права и свободы граждан Республики Беларусь, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (часть третья статьи 21 Конституции). В силу требований статьи 59 Конституции государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

Анализ положений Закона в целом с позиции их конституционности свидетельствует о том, что конституционные принципы и нормы находят развитие как в конкретизации основных направлений законодательного регулирования отношений в области внешней трудовой миграции, так и в совершенствовании механизмов реализации законодательных норм. В результате этого обеспечивается создание условий для защиты прав и законных интересов граждан и организаций, в том или ином качестве вовлеченных в отношения, складывающиеся в области внешней трудовой миграции, более последовательного и действенного контроля за соблюдением требований законодательства в указанной области.

Так, закрепляемые в статье 4 Закона основные принципы осуществления внешней трудовой миграции, которые призваны определять содержательную направленность норм Закона, основываются не только на положениях Конституции, но и отвечают общепризнанным принципам и нормам, содержащимся в Уставе ООН, международно-правовых актах в области прав человека, о необходимости поощрения и развития уважения к правам человека и основным свободам. В норме указанной статьи Закона, касающейся принципа недопустимости дискриминации трудящихся-эмигрантов и трудящихся-иммигрантов, реализована и позиция Конституционного Суда, изложенная в решении от 17 июля 2009 г. "Об обеспечении равных прав граждан в сфере труда", о необходимости закрепления на законодательном уровне недопустимости дискриминации в зависимости от возраста, места жительства, а также установления открытого перечня дискриминационных обстоятельств, что является дополнительной гарантией реализации гражданами своего права на труд.

3. В статьях 6 - 10 Закона регламентируются вопросы государственного регулирования и управления в области внешней трудовой миграции, определяются полномочия Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, органов внутренних дел Республики Беларусь и иных государственных органов Республики Беларусь в указанной области. Конституционный Суд считает, что определяемые в Законе полномочия данных органов основываются на положениях статей 79, 84, 107 Конституции, принципе верховенства права, установленном в статье 7 Конституции.

4. В статье 14 Закона закрепляется право трудящихся-эмигрантов, являющихся гражданами или лицами без гражданства, постоянно проживающими в Республике Беларусь, на защиту и покровительство со стороны Республики Беларусь в государстве трудоустройства, а также определяются обязанности дипломатических представительств и консульских учреждений Республики Беларусь по защите трудящихся-эмигрантов.

Указанные нормы Закона основываются на положениях как статей 10 и 11 Конституции, так и международно-правовых актов. Например, согласно статье 2 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой резолюцией 40/144 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 года, законы и правила, принимаемые государством в отношении иностранцев, должны быть совместимы с международно-правовыми обязательствами, взятыми на себя этим государством, включая обязательства в области прав человека.

5. В статье 23 Закона, определяющей условия осуществления трудящимися-иммигрантами трудовой деятельности в Республике Беларусь, установлено, что осуществление такой деятельности допускается, если занятие свободных рабочих мест (вакансий) не может быть обеспечено гражданами и иностранцами, постоянно проживающими в Республике Беларусь. Тем самым в Законе закрепляется приоритетность права граждан и иностранцев, постоянно проживающих в Республике Беларусь, на занятие свободных рабочих мест (вакансий).

Оценивая указанное законодательное положение, Конституционный Суд исходит прежде всего из предписаний статьи 11 Конституции, в соответствии с которой иностранные граждане и лица без гражданства на территории Республики Беларусь пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами. Согласно статье 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах участвующие в данном Пакте государства признают, что в отношении пользования теми правами, которые то или иное государство обеспечивает в соответствии с названным Пактом, государство может установить только такие ограничения прав, которые определяются законом, и только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе. Следовательно, определение приоритетности прав граждан и иностранцев, постоянно проживающих в Республике Беларусь, на занятие свободных рабочих мест (вакансий) основывается на положениях как Конституции, так и международно-правовых актов.

В силу статьи 2 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, ни одно положение этой Декларации не должно толковаться как ограничивающее право любого государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания, или устанавливать различия между его гражданами и иностранцами. А в статье 8 данной Декларации, касающейся реализации иностранцами права на условия труда, субъектами указанного права признаются иностранцы, проживающие на законном основании, которые пользуются своим правом на труд в соответствии с национальными законами.

Принцип осуществления трудовой деятельности в соответствии с законодательством государства трудоустройства закреплен и в заключенном в рамках Содружества Независимых Государств Соглашении о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 года, участницей которого является Республика Беларусь.

В связи с изложенным является также обоснованной закрепляемая Законом возможность установления квот на привлечение в Республику Беларусь иностранцев, не имеющих разрешений на постоянное проживание в Республике Беларусь, для осуществления трудовой деятельности на ее территории (статья 24 Закона), реализация которой обусловливается государственными интересами, ситуацией на рынке труда Республики Беларусь и приоритетностью права граждан и иностранцев, постоянно проживающих в Республике Беларусь, на занятие свободных рабочих мест (вакансий).

6. Согласно статье 25 Закона трудящиеся-иммигранты не вправе занимать должности, занятие которых в соответствии с законодательством Республики Беларусь связано с принадлежностью к гражданству Республики Беларусь. Указанное ограничение основывается на конституционных нормах, предусматривающих возможность реализации определенных прав в зависимости от наличия гражданства Республики Беларусь (статьи 38, 39, 80 Конституции), а также нормах, развивающих положения Конституции конкретных законодательных актов, в частности Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей (статьи 91, 94), Избирательного кодекса Республики Беларусь (статьи 4, 57), законов Республики Беларусь "О государственной службе в Республике Беларусь" (статья 5), "О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах" (статья 19), "О воинской обязанности и воинской службе" (статья 4) и др.

7. Конституционный Суд обращает внимание на наличие в Законе норм, которые могут повлечь определенные сложности, связанные с их единообразным пониманием и применением на практике.

Так, закрепляя в статье 36 Закона права и обязанности нанимателя Республики Беларусь, законодатель предусмотрел право нанимателя на включение в трудовой договор, заключаемый с трудящимся-иммигрантом, помимо предусматриваемых частью первой статьи 32 Закона также дополнительных сведений и условий в случае заключения трудового договора на территории Республики Беларусь. При этом в приведенной норме законодатель не определяет критерии, которые позволили бы оценить дополнительные сведения и условия с позиций их законности и возможности включения в трудовой договор. Тем не менее, это не означает, что решение данного вопроса фактически отдается на усмотрение нанимателя.

С учетом выявленного конституционно-правового смысла указанной нормы Закона в ее взаимосвязи и взаимообусловленности с другими законодательными положениями Конституционный Суд считает, что установление конституционного принципа верховенства права должно обеспечиваться не только в нормотворчестве, но и в правоприменении. Государственные и иные организации, должностные лица и граждане обязаны соблюдать требования Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. В статье 4 Закона определяются основные принципы осуществления внешней трудовой миграции, в том числе принцип недопустимости найма трудящихся-иммигрантов на условиях, унижающих их человеческое достоинство, наносящих вред их здоровью, недопустимости дискриминации трудящихся-иммигрантов в зависимости от перечисленных в этой статье и иных обстоятельств, не связанных с деловыми качествами и не обусловленных спецификой трудовых функций или статуса работника. Тем самым законодателем устанавливаются критерии, которыми должен руководствоваться наниматель при включении в трудовой договор дополнительных сведений и условий. Реализация закрепляемых в Законе принципов осуществления внешней трудовой миграции позволит, по мнению Конституционного Суда, исключить необоснованное усмотрение правоприменителей при применении норм Закона, обеспечить соблюдение его требований в строгом соответствии с Конституцией и положениями международно-правовых актов.

8. В заключительных положениях Закона содержатся нормы, в соответствии с которыми вносятся изменения и дополнения в некоторые кодексы Республики Беларусь, а также признаются утратившими силу Закон Республики Беларусь от 17 июня 1998 года "О внешней трудовой миграции" и отдельные положения других законов.

Указанный законодательный подход в части определения нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и (или) дополнению в связи с принятием нового нормативного правового акта, отвечает требованиям статьи 59 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". Конституционный Суд считает, что одновременная подготовка и закрепление таких перечней в заключительных положениях нового акта отвечает установленному в статье 7 данного Закона принципу системности и комплексности правового регулирования.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку его принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частями восьмой, тринадцатой, четырнадцатой статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, подпунктом 1.1 пункта 1 и пунктом 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь", Конституционный Суд Республики Беларусь

решил:

1. Признать Закон Республики Беларусь "О внешней трудовой миграции" соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.

Председательствующий -

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь П.П.Миклашевич