Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 07.07.2011 № Р-618/2011 "О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "Об обращениях граждан и юридических лиц"

Зарегистрировано в НРПА РБ 13 июля 2011 г. N 6/1069

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего - Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, подпункта 1.1 пункта 1 и пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь"

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь "Об обращениях граждан и юридических лиц".

Заслушав судью-докладчика Сергееву О.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее - Конституция), Закона Республики Беларусь "Об обращениях граждан и юридических лиц" и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь "Об обращениях граждан и юридических лиц" (далее - Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 24 июня 2011 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 30 июня 2011 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Законом регулируются общественные отношения, касающиеся обращений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц в государственные органы, иные организации, граждан - к индивидуальным предпринимателям и в связи с этим определяются основные термины, права и обязанности заявителей, обязанности организаций и индивидуальных предпринимателей в сфере обращений, порядок подачи письменных и устных обращений и их рассмотрения, особенности рассмотрения отдельных видов обращений (коллективные, анонимные, повторные обращения, замечания и (или) предложения, внесенные в книгу замечаний и предложений, электронные обращения), порядок проведения личного приема граждан, их представителей и представителей юридических лиц и др.

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

Согласно Конституции Республика Беларусь - правовое государство (часть первая статьи 1), в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства; государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности (статья 2). В соответствии с частью первой статьи 21 Конституции обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства.

В Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права (часть первая статьи 7 Конституции).

Провозглашение в Конституции обеспечения прав и свобод граждан Республики Беларусь высшей целью государства означает необходимость надлежащей реализации положений Конституции, предусматривающих права граждан и их гарантии.

1. В соответствии со статьей 40 Конституции каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы; государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок; отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным.

Положениями Закона определяется порядок реализации указанного конституционного права каждого на обращение в государственные органы. В Законе вышеназванная норма Конституции получает развитие и устанавливается механизм ее реализации путем расширения сферы применения права на обращение и предоставления права как гражданам, в том числе индивидуальным предпринимателям, так и юридическим лицам подавать обращения не только в государственные органы, но и в иные организации, граждан - к индивидуальным предпринимателям (статьи 1, 3, 9 и др.), определения форм обращения и их содержания (статья 1), а также путем уточнения порядка рассмотрения письменных обращений, в которых обжалуются судебные постановления (пункт 3 статьи 10), повторных обращений заявителей (статьи 15 и 21), поступающих от граждан благодарностей (пункт 3 статьи 14). Законом устанавливается такой новый вид обращения, как электронное обращение (статьи 1, 3, 4, 10 и 25), и во взаимосвязи со статьей 62 Конституции - право граждан и юридических лиц реализовывать свое право на обращение через своих представителей (статья 4).

2. С требованиями статьи 28 Конституции, закрепляющей право каждого на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь, согласуются положения части первой пункта 1 статьи 5 Закона, предусматривающие, что должностные лица и иные работники организаций, индивидуальные предприниматели и их работники не имеют права разглашать сведения о личной жизни граждан без их согласия, сведения, составляющие государственные секреты, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну, ставшие им известными в связи с рассмотрением обращений, а также положения части второй указанного пункта, определяющие действия, которые не являются разглашением таких сведений.

3. В абзаце тринадцатом статьи 1 и пункте 1 статьи 24 Закона закрепляется возможность внесения замечаний и (или) предложений в книгу замечаний и предложений о деятельности государственного органа, иной организации (далее, если не указано иное, - организации), индивидуального предпринимателя, включая внесение сообщений о недостатках в их работе и рекомендаций по улучшению деятельности, о качестве производимых (реализуемых) ими товаров, выполняемых или оказываемых услуг.

Конституционный Суд полагает, что указанное право имеет целью привлечение внимания организаций, особенно государственных органов, индивидуальных предпринимателей к тем сторонам деятельности этих организаций и индивидуальных предпринимателей, которые, по мнению заявителей, требуют оптимизации и совершенствования, в том числе ограничивают или могут ограничивать осуществление прав и свобод человека, прав и законных интересов организаций, и, следовательно, способствует обеспечению осуществления прав, свобод, законных интересов и их защите.

4. Конституционный Суд считает, что одной из гарантий права каждого на обращение в государственные органы является предусматриваемое в статьях 20 и 24 Закона право обжалования ответов на обращения, решений об оставлении обращения без рассмотрения по существу и отказов в предоставлении книги замечаний и предложений (далее - право обжалования). Право обжалования устанавливается в Законе как возможность обжалования, в частности, ответов (решений, отказов) организации сначала в вышестоящую организацию (при ее наличии), а затем - в суд; ответ на обращение, решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу или отказ в предоставлении книги замечаний и предложений организации, не имеющей вышестоящей организации, а также индивидуального предпринимателя могут быть обжалованы в суд в порядке, предусмотренном законодательством.

Оценивая указанные нормы, Конституционный Суд отмечает, что в соответствии с частью первой статьи 60 Конституции каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. Из содержания этой нормы во взаимосвязи с конституционным положением о том, что обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства, следует, что каждый субъект правоотношений в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов может использовать все средства правовой защиты, предусмотренные законодательством, в том числе обращение в суд. В статье 60 Конституции не содержится оговорки о недопустимости судебной защиты после досудебного урегулирования спора. По мнению Конституционного Суда, возможность использования досудебного урегулирования спора в целях защиты прав, свобод и законных интересов служит дополнительным средством правовой защиты и не является ограничением конституционного права на судебную защиту, а также ограничением юрисдикции суда.

Принимая во внимание указанное законодательное регулирование, следует отметить подходы, используемые в рамках Совета Европы, закрепленные в Рекомендации N Rec (2001) 9 Комитета министров государствам - членам об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными лицами от 5 сентября 2001 года. Согласно данной Рекомендации правительствам государств-членов предложено содействовать применению альтернативных средств разрешения споров между указанными органами и лицами как более скорого и менее дорогостоящего способа, стимулирующего рассмотрение проблем, позволяющего судам рассматривать дела в разумные сроки и др. (пункты 5 - 8 Рекомендации). Одним из таких средств в соответствии с приложением к Рекомендации являются внутренние пересмотры решений, которые могут быть обязательными в качестве предпосылки для судебного разбирательства и должны проводиться компетентными органами власти.

Закрепление в статьях 20 и 24 Закона норм об обязательном предварительном досудебном порядке разрешения жалобы с правом дальнейшего обжалования в суд не противоречит Конституции. О соответствии такого порядка положениям Конституции Суд указал в Заключении от 24 июня 1998 г. N З-67/98 в отношении положений пункта 3 статьи 267 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, которые предусматривали, что постановления о наложении иного административного взыскания (кроме штрафа) обжалуются в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), после чего жалоба может быть подана в районный (городской) суд. Данный подход был подтвержден Конституционным Судом в решении от 30 декабря 2010 г. N Р-554/2010.

Следует отметить, что Конституционный Суд в своих заключениях, решениях и ежегодных посланиях о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь неоднократно обращал внимание на то, что право граждан на судебную защиту относится к общепризнанным принципам международного права, приоритет которых Республика Беларусь согласно статье 8 Конституции признает и обеспечивает соответствие им законодательства. Предусмотренное в статье 60 Конституции право на судебную защиту является важной гарантией защиты прав и свобод граждан от любых нарушающих их действий и решений и относится к таким правам, которые не могут быть ограничены.

5. В соответствии со статьей 28 Закона организации обязаны изучать, анализировать и систематизировать содержащиеся в обращениях вопросы, данные о количестве и характере обращений и принятых по ним решениях, проводить проверки соблюдения порядка рассмотрения обращений и принимать меры по устранению указанных в обращениях и выявленных нарушений, а органы, осуществляющие ведомственный контроль, и контролирующие (надзорные) органы - осуществлять контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений и принимать в установленном порядке меры по устранению выявленных нарушений.

По мнению Конституционного Суда, данные нормы призваны обеспечить внимательное, ответственное, без формализма и волокиты полное и объективное рассмотрение обращений с принятием обоснованных решений, в том числе по восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов заявителей, и тем самым усилить гарантии реализации конституционного права каждого на обращение.

6. Законом предусматриваются обязанности заявителей в сфере обращений (статьи 5, 6, 8 - 10 и др.) и последствия неисполнения этих обязанностей (статьи 15, 18, 23, 26 и 27).

Так, в число обязанностей заявителей входят, в том числе согласно статье 8 Закона, обязанности вежливо относиться к работникам организаций, индивидуальным предпринимателям и их работникам, не допускать употребления нецензурных либо оскорбительных слов или выражений, соблюдать требования данного Закона. В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 15 Закона могут быть оставлены без рассмотрения по существу письменные обращения, в частности если обращения не соответствуют требованиям, установленным пунктами 1 - 5 и частью первой пункта 6 статьи 12 этого Закона (например, требования излагать обращения на белорусском или русском языке, об обязательности наличия в обращении личной подписи гражданина или указания на фамилию, собственное имя, отчество руководителя или лица, уполномоченного в установленном порядке подписывать обращения, и др.), а устные обращения - в том числе если не представлены документы, удостоверяющие личность заявителей или их представителей, а также если заявитель в ходе личного приема допускает использование нецензурных либо оскорбительных слов или выражений.

Конституционный Суд отмечает, что порядок реализации конституционного права каждого на обращение, устанавливающий не только права, но и обязанности заявителей, направлен на обеспечение надлежащей реализации этого права, исключение случаев злоупотребления правом и тем самым на создание условий для осуществления и защиты прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц, которые являются заявителями, а также прав и законных интересов государственных органов, иных организаций, прав, свобод индивидуальных предпринимателей, рассматривающих обращения.

По мнению Конституционного Суда, определение в Законе последствий несоблюдения его норм имеет целью введение дополнительного механизма надлежащего использования права на обращение, реализуемого путем подачи различных видов обращений и добровольно. По своему содержанию положения Закона, устанавливающие для заявителей последствия несоблюдения норм права, разумны и справедливы, направлены на упорядочение правовых отношений в сфере обращений. Данный законодательный подход согласуется со статьей 53 Конституции, предусматривающей, что каждый обязан уважать достоинство, права, свободы, законные интересы других лиц.

Кроме того, на основании положений статей 97 и 98 Конституции указанное правовое регулирование является компетенцией законодателя.

7. В соответствии с абзацем пятым статьи 1 Закона одной из форм обращений является жалоба, которая представляет собой требование о восстановлении прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, нарушенных действиями (бездействием) организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей.

Согласно пункту 2 статьи 11 Закона жалобы могут быть поданы заявителями в течение трех лет со дня, когда они узнали или должны были узнать о нарушении их прав, свобод и (или) законных интересов. В случае, если этот срок пропущен по уважительной причине, наличие которой подтверждено соответствующими документами, представленными заявителем, данный срок подлежит восстановлению по решению руководителя организации или индивидуального предпринимателя и жалоба рассматривается в установленном порядке. Из содержания данной нормы следует, что заявители ограничены трехгодичным сроком в праве обратиться в соответствующую организацию или к индивидуальному предпринимателю, своими действиями (бездействием) нарушившими их права, свободы и (или) законные интересы, с требованием о восстановлении этих прав, свобод и (или) законных интересов.

Конституционный Суд считает, что установление срока для подачи жалобы направлено на обеспечение стабильности и определенности правоотношений, своевременного, в разумные сроки, и объективного восстановления нарушенных прав, исключение существования незащищенного права в течение неоправданно длительного периода. Установление срока для подачи жалобы, учитывая наличие права на обращение, согласуется с частью первой статьи 23 Конституции, устанавливающей условия возможного ограничения прав и свобод личности: только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Указанное ограничение не искажает сущности конституционного права на обращение, не приводит к утрате его реального содержания. Такое ограничение является средством правовой защиты прав и свобод других лиц и соразмерно защищаемым Конституцией целям и ценностям.

Таким образом, Закон направлен на комплексное и системное регулирование порядка реализации гражданами и юридическими лицами права на обращение в государственные органы, иные организации и к индивидуальным предпринимателям, в том числе в целях защиты своих прав, свобод и (или) законных интересов. При этом в Законе, учитывая признание согласно статье 29 утратившими силу Закона Республики Беларусь от 6 июня 1996 года "Об обращениях граждан" и ряда законов (их положений), которыми в названный Закон вносились изменения и дополнения, обеспечивается соблюдение требований статей 5 и 9 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" о необходимости согласования нормативного правового акта с другими нормативными правовыми актами и создания такой правовой системы, в которой нормативные правовые акты находятся во взаимосвязи, согласованы между собой и не противоречат друг другу.

Порядок принятия Закона соответствует положениям Конституции, согласно которым Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь рассматривает проекты законов (пункт 2 части первой статьи 97), а Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов (пункт 1 части первой статьи 98).

Конституционный Суд считает, что по содержанию норм, форме акта и порядку его принятия Закон не противоречит Конституции.

С учетом изложенного, руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частями восьмой, тринадцатой, четырнадцатой статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, подпунктом 1.1 пункта 1 и пунктом 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь", Конституционный Суд Республики Беларусь

решил:

1. Признать Закон Республики Беларусь "Об обращениях граждан и юридических лиц" соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.

Председательствующий -

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь П.П.Миклашевич