Зарегистрировано в НРПА РБ 19 октября 1999 г. N 6/64
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего - заместителя Председателя Конституционного Суда Тихини В.Г., судей Василевича Г.А., Кеник К.И., Пастухова М.И., Подгруши В.В., Середы Н.М., Тишкевича С.И., Фадеева В.А., Филипчик Р.И. при участии в качестве сторон: группы депутатов Верховного Совета Республики Беларусь, интересы которой представляли депутаты Гетц Б.Г., Голубев В.Ф., Карпенко Г.Д., Крыжановский Н.К., Пискарев В.А., Спиглазов А.Ф.; Верховного Совета Республики Беларусь, интересы которого представлял заведующий юридическим отделом Секретариата Верховного Совета Республики Беларусь Борисенко В.А.; экспертов: доктора юридических наук, профессора кафедры конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета Головко А.А., доктора юридических наук, заведующего кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета Гродненского государственного университета Сильченко Н.В. рассмотрел в открытом судебном заседании дело "О соответствии Конституции Закона от 6 октября 1994 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь".
В судебном заседании приняли участие заместитель Председателя Верховного Совета Республики Беларусь Бамбиза И.М., заместитель Премьер-министра Республики Беларусь Гончар В.И., Председатель Верховного Суда Республики Беларусь Каравай В.С., Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь Бойко В.В., Первый заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь Кондратьев В.К., Министр юстиции Республики Беларусь Сукало В.О.
Производство по делу возбуждено 9 ноября 1994 г. по предложению группы депутатов Верховного Совета Республики Беларусь на основании части первой статьи 127 Конституции, статьи 6 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь".
Проверке подлежали нормы Закона от 6 октября 1994 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь" ("Звязда", 1994 г., 26 октября).
Закон "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь" дополнен статьей 2-1, согласно которой "местное управление - это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Единая система местных органов управления на территории Республики Беларусь состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных и распорядительных органов".
Законом от 6 октября 1994 г. упразднены сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения), районные в городах Советы депутатов, т.е. Советы первичного территориального уровня, и установлены два территориальных уровня местных Советов: базовый и областной. К базовому территориальному уровню отнесены городские (городов областного подчинения) и районные Советы, а к областному - областные Советы депутатов. Минский городской Совет наделен правами базового и областного Советов.
Этим Законом упразднены президиумы местных Советов депутатов, изменены порядок формирования исполнительных комитетов и их статус.
Согласно прежней редакции статьи 14 и других статей Закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве исполнительный комитет образовывался соответствующим Советом и являлся исполнительным и распорядительным органом Совета. В соответствии с Законом от 6 октября 1994 г. исполнительные комитеты базового и областного уровней являются исполнительными и распорядительными органами на территории области, города, района.
Исполнительный комитет подотчетен и подконтролен вышестоящему исполнительному и распорядительному органу, а также подотчетен соответствующему местному Совету депутатов по вопросам, отнесенным к компетенции Совета.
Стать Закона о местном управлении и самоуправлении предусматривается, что председатель областного исполнительного комитета назначается на должность Президентом Республики Беларусь и утверждается областным Советом депутатов. Председатель районного, городского исполнительного комитета назначается председателем областного исполнительного комитета и утверждается соответствующим районным, городским Советом. В случае, если соответствующий Совет не утвердил кандидатуру на должность председателя исполнительного комитета, в том же порядке вносится другая кандидатура. Решение Президента Республики Беларусь, председателя вышестоящего исполнительного комитета о назначении председателя исполнительного комитета в случае повторного отказа местного Совета утвердить кандидатуру на должность председателя исполнительного комитета является окончательным.
В своей деятельности председатель исполнительного комитета подотчетен и подконтролен вышестоящему исполнительному и распорядительному органу, а по вопросам, связанным с деятельностью Совета депутатов, - подотчетен соответствующему местному Совету.
Согласно части четвертой статьи 14 в редакции Закона от 6 октября 1994 г. первый заместитель, заместители (заместитель), управляющий делами и члены исполнительного комитета назначаются председателем исполнительного комитета по согласованию с вышестоящим исполнительным и распорядительным органом.
В соответствии со статьей 14-2 Закона на территории сельсоветов, поселков, городов районного подчинения образуется местная администрация с правами юридического лица. На территории районов в городе местная администрация может образовываться по решению соответствующего городского исполнительного комитета.
В состав местной администрации входят ее руководитель, заместитель (заместители) руководителя и другие должностные лица.
Председатель местной администрации и его заместитель (заместители) назначаются председателем вышестоящего исполнительного и распорядительного органа. Другие должностные лица местной администрации назначаются руководителем местной администрации.
В предложении группы депутатов Верховного Совета Республики Беларусь о проверке конституционности Закона от 6 октября 1994 года отмечается, что поправки, внесенные в Закон "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь", не соответствуют статьям 1, 3, 117, 118 и другим статьям Конституции, "ибо они нарушают принципы демократизма, народовластия, идут вразрез с положением о том, что народ является единственным источником власти, и что местное самоуправление осуществляется гражданами через Советы депутатов".
Выслушав представителей сторон, экспертов, лиц, участвующих в судебном заседании, изучив материалы дела, проанализировав нормы Конституции и других нормативных актов Республики Беларусь, а также международно-правовых актов, Конституционный Суд пришел к выводу, что отдельные положения Закона от 6 октября 1994 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь" не соответствуют Конституции исходя из следующего.
В соответствии с частью первой статьи 1 Конституции Республика Беларусь является унитарным демократическим социальным правовым государством.
Согласно части первой статьи 3 Конституции единственным источником государственной власти в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно и через представительные органы в формах и пределах, определенных Конституцией.
Конституция (статьи 37 и 38) предоставляет гражданам Республики Беларусь право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей. Непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства обеспечивается проведением референдумов, обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, другими определенными законом способами. Они имеют право свободно избирать и быть избранными в государственные органы на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
Статьей 21 Конституции закреплено, что обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства. Государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства.
В соответствии со статьей 117 Конституции местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.
Статья 118 Конституции предусматривает, что местные Советы избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц.
Перечень административно-территориальных единиц приведен в статье 9 Конституции. Согласно этой статье территория республики делится на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Административно-территориальное деление государства определяется законом.
Законом "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь" установлено, что законы, указанные в Конституции Республики Беларусь, должны быть приняты в течение двух лет после ее вступления в силу. Законы и другие нормативные акты до приведения их в соответствие с Конституцией Республики Беларусь действуют в той части, в которой они не противоречат Конституции Республики Беларусь.
Административно-территориальное устройство республики в настоящее время определяется в соответствии с Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 18 января 1983 г. (СЗ БССР, 1983 г., N 3, ст.61). В число административно-территориальных единиц согласно этому Положению, помимо перечисленных в Конституции, входят также районы в городах, поселки, сельсоветы.
Существующее административно-территориальное устройство признается и в Законе от 6 октября 1994 г. Так, статьи 2 и 14-2 в редакции указанного Закона предусматривают, что единая система местных органов управления на территории Республики Беларусь состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных и распорядительных органов. Местная администрация образуется на территории сельсоветов, поселков, городов районного подчинения и может быть создана на территории районов в городе.
Как следует из подпунктов 5 и 12 пункта 2 статьи 14-2 Закона, местная администрация разрабатывает и вносит на рассмотрение вышестоящего исполнительного и распорядительного органа сметы доходов и расходов соответствующей административно-территориальной единицы; представляет интересы административно-территориальной единицы в органах государственной власти и управления, судах, а также в отношениях с предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями.
В связи с этим Конституционный Суд пришел к выводу о неконституционности норм Закона от 6 октября 1994 г., предусматривающих упразднение местных Советов первичного территориального уровня.
Упразднение Советов депутатов этого уровня по существу исключает возможность реализации предусмотренного статьей 118 Конституции права граждан, проживающих на территории районов в городах, городов районного подчинения, поселков и сельсоветов избирать соответствующие местные Советы. Тем самым значительным образом ущемляются права граждан на участие в решении вопросов местного значения через избираемые ими представительные органы, которые должны находиться в непосредственной к ним близости.
Формирование системы самоуправления, основное место в которой согласно статье 117 Конституции отведено местным Советам, должно начинаться с первичных административно-территориальных единиц. Именно на этом уровне население и избранные им органы должны самостоятельно в пределах закона решать повседневные вопросы местной жизни.
Вывод о неконституционности Закона от 6 октября 1994 г. в части упразднения местных Советов первичного территориального уровня подтверждается и заключениями экспертов Боровцова В.А., Головко А.А., Сильченко Н.В.
Нормы Закона от 6 октября 1994 г., предусматривающие упразднение Советов депутатов первичного территориального уровня, не в полной мере согласуются с принципами и нормами международного права, касающимися представительной демократии. В частности, Конституционный Суд считает, что при формировании законодательной базы следует ориентироваться на положения, содержащиеся в международных актах, принятых Советом Европы, специально приглашенным членом которого является Республика Беларусь.
В преамбуле Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. отмечается, что местная общественность является одной из принципиальных основ демократического строя, а право граждан на участие в управлении публичными делами - составной частью демократических принципов. Концепция территориального самоуправления, изложенная в статье 3 указанной Хартии, предусматривает, что территориальное самоуправление означает право и действительную способность местных общественностей в рамках, определенных законом, регулировать и управлять (на их исключительную ответственность и в интересах жителей) принципиальной частью публичных дел. Управление публичными делами, согласно статье 4 Хартии, должно в основном осуществляться теми органами власти, которые являются самыми близкими гражданину.
Рассмотрев предложение группы депутатов о признании несоответствующими Конституции норм Закона от 6 октября 1994 г., устанавливающих иной порядок формирования исполнительных комитетов областного и базового уровней, и проанализировав заключения экспертов в этой части, Конституционный Суд считает, что сделать вывод о неконституционности указанных норм не представляется возможным.
Статьей 124 Конституции предусмотрено, что компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законом.
Верховный Совет Республики Беларусь, реализуя в Законе о местном управлении и самоуправлении положения Конституции, решая вопросы формирования структур исполнительной власти с учетом учреждения поста Президента как главы исполнительной власти, вправе был определить новые подходы к порядку создания исполнительных и распорядительных органов и определению их статуса.
Вместе с тем, Конституционный Суд обращает внимание на наличие противоречий в Законе о местном управлении и самоуправлении, что может привести к затруднениям при его реализации.
Конституционный Суд считает, что норма, содержащаяся в части третьей статьи 2 Закона о местном управлении и самоуправлении, на неконституционность которой указывалось в предложении группы депутатов, не противоречит Конституции, поскольку Верховный Совет на основании пункта 8 статьи 83 Конституции может предоставить Президенту Республики Беларусь право принимать решения по вопросам административно-территориального устройства.
С учетом изложенного и руководствуясь статьями 7, 127, 128, 129 Конституции Республики Беларусь, статьями 5, 36, 38, 40, 43 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь", Конституционный Суд Республики Беларусь
решил:
1. Признать несоответствующими Конституции Республики Беларусь нормы Закона от 6 октября 1994 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь " в части, касающейся упразднения местных Советов первичного территориального уровня. Считать указанные нормы утратившими силу с момента их принятия.
2. Предложить Верховному Совету Республики Беларусь:
2.1 внести в Закон Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении" изменения в соответствии с настоящим Заключением;
2.2 привести пункты 2 - 6 постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 октября 1994 г. "О порядке введения в действие Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь" в соответствие с пунктами 1 и 2.1 настоящего Заключения.
3. Органам представительной и исполнительной власти пересмотреть свои решения, принятые на основании норм Закона от 6 октября 1994 г., признанных в соответствии с настоящим Заключением утратившими силу.
4. Опубликовать настоящее Заключение в десятидневный срок со дня принятия в "Ведамасцях Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь", "Народнай газеце", "Звяздзе", а также в тех изданиях, где был опубликован Закон от 6 октября 1994 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве".
5. Настоящее Заключение вступает в силу со дня принятия, является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.
Председательствующий -
Заместитель Председателя
Конституционного Суда
Республики Беларусь В.Г.ТИХИНЯ
| 
