Зарегистрировано в НРПА РБ 7 февраля 2005 г. N 6/430
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего - Председателя Конституционного Суда Василевича Г.А., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Кеник К.И., Подгруши В.В., Саркисовой Э.А., Тиковенко А.Г., Филипчик Р.И., Шишко Г.Б., Шуклина В.З., рассмотрев вопрос о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь, руководствуясь статьей 44 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" и статьей 80 Регламента Конституционного Суда,
решил:
1. Принять Послание Конституционного Суда Республики Беларусь Президенту и палатам Парламента Республики Беларусь "О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2004 году" (текст прилагается).
2. Опубликовать Послание "О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2004 году" в газетах "Звязда" и "Народная газета" в десятидневный срок со дня принятия, а также в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь и журнале "Веснiк Канстытуцыйнага Суда Рэспублiкi Беларусь".
Председательствующий -
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь Г.А.ВАСИЛЕВИЧ
Государственный герб Республики Беларусь
Президенту
Республики Беларусь
Лукашенко А.Г.
Палате представителей
Национального собрания
Республики Беларусь
Совету Республики
Национального собрания
Республики Беларусь
ПОСЛАНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
"О СОСТОЯНИИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ В
РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ В 2004 ГОДУ"
В социально-политической жизни Республики Беларусь 2004 год был отмечен рядом важнейших событий. В истекшем году исполнилось 10 лет со дня принятия Конституции Республики Беларусь, прошли республиканский референдум и очередные выборы в Парламент.
Развитие Республики Беларусь как правового государства требует дальнейшего совершенствования ее правовой системы. Это предполагает наличие высокого уровня законодательства, реализацию фундаментальных конституционных принципов в регулировании общественных отношений, соблюдение конституционных предписаний всеми государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами.
В Республике Беларусь создана необходимая правовая база для подготовки нормативных правовых актов. Президентом Республики Беларусь утверждена Концепция совершенствования законодательства, Парламентом принят Закон "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. N 359 утверждены Правила подготовки проектов нормативных правовых актов, Палатой представителей и Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь приняты регламенты. Указанные документы содержат основные требования, предъявляемые к подготовке, принятию и исполнению нормативных правовых актов.
В государстве накоплен опыт правотворчества и правоприменения. Большинство законодательных актов приняты в соответствии с нормами Конституции и международно-правовыми стандартами и исполняются на практике надлежащим образом. Они обеспечивают достаточно полное регулирование общественных отношений. Созданная правовая база позволяет всем ветвям государственной власти реализовывать свои полномочия, обеспечивать защиту прав, свобод и законных интересов граждан.
Неотъемлемым элементом демократического социального правового государства является деятельность конституционных судов как органов конституционного контроля, призванных содействовать совершенствованию национальной правовой системы и ее отдельных отраслей, развитию правовой идеологии и правового сознания.
Конституционный Суд Республики Беларусь, как и аналогичные органы конституционного контроля современных европейских государств, обладает правом проверки конституционности нормативных актов в государстве. В силу возложенных на него Конституцией задач Конституционный Суд как специализированный орган призван в приемлемых для него формах и в пределах компетенции принимать меры по обеспечению конституционной законности.
Поводом для участия Конституционного Суда в разрешении правовых споров посредством конституционного правосудия являлись предложения субъектов, указанных в части четвертой статьи 116 и части четвертой статьи 122 Конституции. Кроме того, в силу статьи 40 Конституции, Закона "Об обращениях граждан" и иных актов текущего законодательства граждане вправе направлять личные и коллективные обращения в государственные органы, к каковым относится и Конституционный Суд, которые обязаны дать им ответ по существу в определенный законом срок. Обязанность осуществлять прием граждан для рассмотрения их обращений возложена на должностных лиц данным Законом, распоряжением Президента Республики Беларусь от 29 апреля 1997 г. N 128рп "О мерах по улучшению работы с обращениями граждан", другими правовыми актами, касающимися улучшения работы с обращениями граждан.
Обращения граждан являются одной из важнейших форм взаимодействия государства и граждан, реализации гражданами права на участие в управлении делами государства и общества, закрепленного в статьях 37, 40 Конституции. Конституционный Суд поддерживает усилия Главы государства и Парламента по значительному улучшению работы с обращениями граждан.
В 2004 году в Конституционный Суд с индивидуальными и коллективными обращениями в общем итоге обратилось более 5 тысяч граждан, на личном приеме принято около 500 граждан.
В Конституционный Суд граждане обращаются как по вопросам правоприменения, так и в связи с проверкой непосредственно конституционности нормативных правовых актов. В обращениях отмечаются несовершенство норм права и ненадлежащая практика их исполнения. Граждане часто направляют в Конституционный Суд повторные обращения после рассмотрения их вопросов в других инстанциях, в том числе и судебных органах.
Анализ обращений граждан показывает, что в обществе есть осознание ценности основ конституционного строя, конституционных прав и свобод в повседневной жизни, понимание того, что государство призвано служить людям, защищать и охранять их права, свободы и законные интересы. В связи с этим в большинстве своих обращений граждане апеллируют к авторитету государства, которое должно, по их мнению, восстановить законность и справедливость. Изучение в Конституционном Суде представленных гражданами материалов в ряде случаев показывало, что, действительно, их обращения являются обоснованными, но в других государственных инстанциях не были рассмотрены правильно. Так, проанализировав Положение о порядке приема граждан в Минском городском исполнительном комитете (решение Мингорисполкома от 1 октября 2002 г. N 1430), Конституционный Суд решением от 15 апреля 2004 г. признал данное Положение неконституционным в части, фактически исключающей возможность устного обращения граждан на личном приеме, а также устанавливающей необходимость обоснования гражданами законности своих требований. Аналогичное решение принято Конституционным Судом 23 августа 2004 г. и в отношении решения Гомельского областного исполнительного комитета от 17 апреля 2003 г. N 267. Указанные решения Конституционного Суда были исполнены.
Конституционный Суд как один из органов государственной власти, на которые в силу статьи 59 Конституции возложена обязанность принимать меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан в Республике Беларусь, предусмотренных Конституцией, своей деятельностью стремился к обеспечению конституционной законности в стране. Для этого использовались различные формы: принимались заключения, направлялись предложения в иные инстанции, в том числе и предложения по совершенствованию законодательства, излагалась позиция Суда по поставленным вопросам и др.
В целом можно отметить положительную динамику формирования правовой системы. Однако с учетом необходимости ее дальнейшего совершенствования Конституционный Суд в настоящем Послании обращает внимание в первую очередь на недостатки и упущения в нормотворческой и правоприменительной деятельности, которые иногда не носят глубинного характера. Их устранение не требует дополнительных затрат и возможно при условии проведения надлежащей организационно-правовой работы, повышения ответственности должностных лиц за подготовку проектов нормативных правовых актов и исполнение законодательства.
Для успешного становления Республики Беларусь как правового государства важно обеспечить формирование современной системы законодательства, базирующейся на конституционных принципах и нормах. Акты текущего законодательства должны составлять выстроенную на основе Конституции правовую пирамиду, в которой исключены противоречия и пробелы.
В Конституции закреплена взаимная ответственность государства и граждан. Государство вправе привлекать к ответственности граждан, нарушающих закон, в свою очередь, граждане в силу статей 1, 59 и других статей Конституции вправе ожидать, что государство будет осуществлять правовое регулирование по установленным им же правилам. В связи с этим, по мнению Конституционного Суда, должна быть усилена ответственность должностных лиц за обеспечение конституционной законности как в правотворчестве, так и в правоприменении.
На существенные проблемы в нормотворчестве и правоприменении Глава государства указал в своем выступлении 18 ноября 2004 г. в Парламенте. Устранение имеющихся в этой сфере недостатков способствовало бы укреплению конституционности, то есть формированию такого правового порядка функционирования демократического социального правового государства, в котором реально обеспечиваются конституционные права и свободы человека как высшей цели и ценности государства, оптимальный баланс интересов общества, гражданина и государства на основе добра, равенства и справедливости.
Укреплению конституционной законности способствует формирование сбалансированной системы законодательства, в которой ясно закреплены права и обязанности граждан и юридических лиц, четко определены соотношение и юридическая сила актов одного и различных уровней, а также актов, принимаемых одними и теми же органами с учетом времени их принятия, круга лиц, на которых они распространяют свое действие, имеется единый понятийный аппарат.
Создание достаточно емкой правовой базы как в целом, так и в отдельных правовых отраслях требует четкой согласованности нормативных правовых актов с конституционными принципами и нормами. Высокий уровень качества законодательства предполагает отсутствие в нем какой бы то ни было двусмысленности, что является необходимым условием обеспечения единообразного понимания правовых норм и их практического применения. Вместе с тем деятельность Конституционного Суда по проверке конституционности нормативных правовых актов, поступающие в его адрес жалобы граждан свидетельствуют о многочисленных недостатках в этой сфере.
Конституционный Суд отмечает, что конституционные нормы в области прав и свобод человека не стали в полной мере непосредственно действующими. Часто их применение зависит от того, насколько они воспроизведены в актах текущего законодательства, либо в целом от знаний и убежденности должностного лица в том, что Конституция в условиях постсоветского периода должна восприниматься как реально действующий документ. До настоящего времени проявляется непонимание отдельными должностными лицами важности конституционных норм, их приоритетного места в правовой системе, необходимости безукоризненного исполнения закрепленного в статье 137 Конституции правила о высшей юридической силе Основного Закона.
К сожалению, приходится констатировать, что правовому регулированию общественных отношений пока еще присущи такие явления, как сложность и неопределенность правовых предписаний; несвоевременность внесения соответствующих изменений в законодательство в связи с принятием актов, обладающих более высокой юридической силой; придание нормативным правовым актам, ухудшающим правовое положение субъектов права, обратной силы; превышение правотворческими органами пределов своей компетенции; пробелы в правовом регулировании; противоречивость практики применения актов законодательства; несвоевременное разъяснение законодательства, особенно содержащего коллизионные нормы.
Временная и содержательная рассогласованность актов характерна для многих отраслей права. Однако особенно она недопустима, если речь идет об ответственности (административной, уголовной, имущественной), что, к сожалению, еще имеет место.
Многие отрасли законодательства имеют акты, содержащие положения, противоречащие друг другу, либо отличаются громоздким и сложным характером правового регулирования.
Как правило, законодатель и иные субъекты нормотворчества при принятии нового нормативного правового акта ограничиваются поручением о приведении актов законодательства в соответствие с данным актом. При этом часто, как устанавливал Конституционный Суд в своих решениях, такие поручения, включая и те, которые давались при принятии кодексов, законов, своевременно не выполнялись либо оставались без реализации. В подобных случаях нередко создавались ситуации, когда наряду с нормами новых актов продолжали действовать нормы ранее принятых актов, что приводило к конкуренции норм, сохранению незаконной правоприменительной практики, а в некоторых случаях - к явному нарушению прав и свобод граждан и субъектов хозяйствования либо невозможности воспользоваться правом, уже закрепленным в акте, обладающем более высокой юридической силой.
Нормотворческая деятельность может значительно улучшиться при соблюдении такого важнейшего требования, как включение в проект норм о необходимых изменениях иных действующих актов аналогичного уровня.
На практике иногда встречаются случаи, когда нормативные правовые акты принимаются по вопросам, необходимость разрешения которых назрела давно, что приводит к приданию таким актам обратной силы. Это свидетельствует о том, что органы, имеющие отношение к разработке нормативных правовых актов, и лица, инициирующие их принятие, своевременно и адекватно не реагируют на потребности государства и общества и не предвосхищают их, вынуждая субъектов власти принимать соответствующие акты в силу сложившихся обстоятельств.
Такое положение противоречит правилу, закрепленному в части шестой статьи 104 Конституции и части первой статьи 67 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", согласно которому нормативный правовой акт не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан и иным образом улучшает их положение. Нормы статьи 67 указанного Закона о праве нормотворческого органа определять срок введения в действие акта применимы, по мнению Конституционного Суда, при соблюдении требований статей 23 и 104 Конституции, то есть если это вызвано объективными причинами. На данное обстоятельство Конституционный Суд указывал в своих решениях.
Контролируя конституционность правовых норм, лежащих в основе правоприменительных решений, Конституционный Суд исходит из того, что правовые предписания и основанные на них решения должны базироваться на принципах разумности и справедливости. Участники правоотношений должны быть уверены в стабильности своего статуса, гарантированности предоставленных им прав и свобод и их защиты. Конституционный Суд отмечает, что при ограничении уже приобретенных прав особо следует учитывать принципы справедливости и соразмерности, максимального учета частных и публичных интересов.
Предсказуемость и разумная стабильность нормативного регулирования, базирующаяся на сочетании интересов государства и граждан, а также субъектов хозяйствования, не только будет способствовать их защите, но и усилит доверие граждан к государству.
Такая позиция Конституционного Суда выражена, в частности, в его Заключении от 20 февраля 2004 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь и Закону Республики Беларусь "О здравоохранении" Положения о лицензировании медицинской деятельности и Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденных постановлением Совета Министров РБ от 20 октября 2003 г.". Конституционный Суд, признав оправданным государственное регулирование в области осуществления медицинской и фармацевтической деятельности, что обусловлено необходимостью обеспечения охраны жизни и здоровья граждан и установления в этих целях повышенных требований к субъектам, осуществляющим данную деятельность, обратил внимание на то, что субъектам хозяйствования, получившим лицензии на осуществление такой деятельности на основании предписаний ранее действовавшего законодательства, должна быть предоставлена реальная возможность получения лицензии в соответствии с новыми требованиями.
Конституционный Суд указал также на недопустимость негативных последствий для субъектов хозяйствования в виде ликвидации (приостановления деятельности) по причинам, которые они не могли предвидеть в момент создания. При этом Конституционный Суд отмечает оперативность исполнения данного Заключения и Правительством, и Министерством здравоохранения, которыми в кратчайшие сроки было найдено приемлемое для всех заинтересованных участников решение возникших проблем.
Конституционный Суд в решениях также отмечал, что правотворческие государственные органы нередко принимают решения с превышением пределов своей компетенции. Особенно это проявляется в сфере местного управления и самоуправления, прежде всего по вопросам налогообложения. Правовая позиция Конституционного Суда по указанной проблеме базируется на положениях статьи 121 Конституции и заключается в том, что плательщики местных налогов и сборов, а также основные элементы налогообложения (объект, налоговая база, ставки и др.) должны быть определены на уровне закона в полном объеме, четко и ясно по каждому виду местного налога и сбора. Именно такой подход согласуется с конституционным положением об установлении местных налогов и сборов в соответствии с законом и направлен на защиту конституционных прав и законных интересов налогоплательщиков - граждан и организаций. В 2004 году, как было выявлено Конституционным Судом, отдельные местные Советы депутатов (например, Пуховичский, Поставский и Верхнедвинский районные Советы депутатов) при установлении местных налогов и сборов выходили за пределы своей компетенции.
Анализ законодательства свидетельствует о наличии в нем пробелов, устранение которых способствует реализации конституционных прав граждан, из-за которых граждане лишены возможности реализовать свои конституционные права. Так, согласно Закону "Об экономической несостоятельности (банкротстве)" Правительство, в частности, должно было определить порядок возмещения вреда жизни и здоровью граждан при переходе права требования физического лица (в случае банкротства юридического лица, обязанного возмещать этот вред) в сумме капитализированных повременных платежей от должника к Республике Беларусь. Установленный с учетом этого в законодательстве порядок возмещения вреда был связан только с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями, но в отношении возмещения вреда жизни и здоровью физического лица, которому он был причинен не в связи с выполнением трудовых обязанностей, порядок не был определен.
С целью создания законодательства, отвечающего требованиям Основного Закона, необходимо упорядочить институт экспертизы проектов нормативных правовых актов. В ряде случаев экспертиза носит формальный характер, не сформирована практика ответственности авторов проектов нормативных правовых актов за качество, экономическое обоснование и последствия принятия предлагаемых проектов. Анализ актов свидетельствует об отсутствии филологической и логической экспертизы проектов нормативных правовых актов. Неясность и неопределенность положений этих актов, их противоречивость и двусмысленность приводят не только к нарушению прав граждан и субъектов хозяйствования, но и к произволу, бюрократизму и злоупотреблениям отдельных должностных лиц, которые в такой ситуации могут действовать не по закону, а в соответствии с их субъективным восприятием закона.
Точное соблюдение в правотворческой деятельности всех требований и правил логики является важным средством достижения системности законодательства. Логическая экспертиза проектов нормативных правовых актов позволит устранить логические ошибки, скорректировать проект, разработать рекомендации по улучшению логической структуры проекта.
Актуальной остается проблема прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов. Как правило, такой прогноз в документах, прилагаемых к проекту нормативного правового акта, отсутствует. В настоящее время на сравнительно низком уровне ведется работа по выявлению и формированию общественного мнения в связи с предполагаемым принятием актов законодательства, имеющих социально значимые результаты. Для любого акта законодательства важно просчитывать его правовую и экономическую эффективность и возможные социальные, криминологические и иные последствия.
Согласно статье 1 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" Конституционный Суд проверяет не только конституционность нормативных правовых актов, но и утверждает законность в правотворчестве и правоприменении. Проверка конституционности нормативных правовых актов невозможна без оценки правоприменительной практики, понимания смысла той или иной нормы законодательства правоприменителями, которое, к сожалению, не всегда является однозначным.
Следует признать, что в системе законодательства противоречия часто имеют латентный характер и после выявления их на практике могут быть устранены путем использования различных правовых средств, в том числе путем корректировки законодательства и его соответствующего толкования. Различное правоприменение способно привести к тому, что один и тот же закон может применяться по-разному в различных случаях и в различных регионах. Такая практика применения закона существенно искажает его суть, нарушает принцип равенства всех перед законом. В связи с этим важнейшей задачей является разработка методов анализа нормативных правовых актов в целях выявления в них противоречий.
Особо безукоризненным должно быть исполнение норм законодательства в уголовно-правовой сфере. Так, в результате рассмотрения многочисленных жалоб осужденных о неприменении к ним правила об обратной силе нового более мягкого уголовного закона в случаях, когда снижаются минимальные пределы наказания, назначенного им за совершенное преступление, либо в санкцию статьи вводятся более мягкие наказания, Конституционный Суд проанализировал нормы законов, регулирующих порядок применения данного правила (статья 5 Закона от 18 июля 2000 г. "О введении в действие Уголовного кодекса Республики Беларусь", пункт 2 статьи 4 Закона от 22 июля 2003 г. "О внесении дополнений и изменений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Республики Беларусь"). В своем решении от 21 октября 2003 г. он сделал вывод, что нормы этих законов позволяют применять правило об обратной силе уголовного закона в полном объеме, в том числе и в вышеуказанных случаях. Данная позиция была поддержана Комиссией по национальной безопасности Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. В качестве позитивного шага Конституционный Суд отмечает, что, хотя и с опозданием более чем на год после принятого им решения, судебная практика в итоге ориентируется на пересмотр приговоров в указанных случаях.
Проведенный Конституционным Судом анализ Закона от 8 января 2004 г. "Об амнистии некоторых категорий лиц, совершивших преступления" позволил обеспечить исполнение предусмотренного в нем положения о сокращении срока наказания на один год. Статья 10 указанного Закона до этого не применялась к лицам, осужденным в период установленного для исполнения Закона об амнистии срока (шесть месяцев), приговоры в отношении которых отменялись, а новые приговоры постановлялись после истечения данного срока, хотя такие лица, по мнению Конституционного Суда, уже приобрели право на амнистию.
Анализ практики выявляет проблемы законодательства, невидимые или кажущиеся малозначительными на стадии принятия закона. Немаловажную роль в укреплении конституционной законности играет мониторинг правоприменительной практики. В настоящее время в той или иной мере его проводят все органы государства, в том числе министерства, государственные комитеты, иные субъекты государственной власти, научные учреждения. Однако часто такой анализ завершается оценками работы внутри ведомства и не всегда принимаются кардинальные шаги по ее улучшению. Учитывая необходимость углубления системного взгляда на существующие проблемы, по мнению Конституционного Суда, было бы целесообразно возложить на один из субъектов власти осуществление общего анализа правоприменительной практики в Республике Беларусь либо такую функцию мог бы осуществлять Конституционный Суд как орган, специально созданный для утверждения законности в правотворчестве и правоприменении.
Конституционный Суд считает, что совершенствование законодательства и практики его применения с учетом современных требований, их адекватность изменяющимся условиям развития общества являются важным фактором стабильности и правопорядка, укрепления конституционной законности, доверия к государству и его институтам власти.
Настоящее Послание принято на заседании Конституционного Суда Республики Беларусь 2 февраля 2005 года.
Председательствующий -
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь Г.А.ВАСИЛЕВИЧ
|
